在2024年零基预算改革与财政资源配置能力提升培训班上的辅导报告
各位学员，同志们：
大家好！非常荣幸能够在2024年零基预算改革与财政资源配置能力提升培训班上与大家进行交流。今天，我将围绕零基预算改革这一主题，深入探讨其背景、意义、当前我国预算编制环节存在的问题，以及如何以零基预算改革为突破口提升财政资源配置能力等方面的内容。
一、零基预算改革的背景与意义
（一）零基预算的产生背景
在传统的预算模式中，预算决策是基于预算基数进行的，即每年的预算决策都在上一年度的预算拨款基础上增加一定数额。这种模式下，预算基数的形成和增量的决定往往依赖于政治上的讨价还价，导致预算决策的理性程度较低，政府支出的持续增长难以避免。为了控制支出并将预算理性引入预算过程，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了数次理性预算改革，零基预算就是其中的一种。零基预算由美国人PeterPyhrr于1970年提出，它要求主管人员在申请预算时从计划的起点开始，自行说明各项支出的理由，所有的支出决策都是在不接受和不认可任何预算基数的前提下作出的。
（二）零基预算的核心理念
零基预算的核心理念是根据公共项目的重要性确定预算安排的优先性。这种预算模式将每一项业务视为一项“决策案”，用系统化的方法予以评估，并按其重要程度依次排列。通过这种方式，零基预算在众多资源分配方案中寻求最佳方式，以提高资源分配的效率。从这个意义上来说，零基预算能够以同样的成本提供更多、更好的商品或劳务，或者是以较少的成本提供同样多的商品或劳务。
（三）零基预算改革的重要意义
1.优化财政资源配置。传统预算编制模式容易导致资源分配不合理，一些项目可能长期占用大量资金，而一些重要的新项目却难以获得足够的资金支持。零基预算改革打破了支出固化格局，能够根据项目的实际需求和重要性来分配资金，从而优化财政资源的配置，提高资金的使用效益。
2.提高预算编制的科学性和准确性。在零基预算模式下，所有的预算支出都需要从零开始进行审核和评估，这就要求预算编制人员更加深入地了解项目的具体情况，包括项目的目标、实施计划、所需资金等。通过这种方式，能够提高预算编制的科学性和准确性，减少预算编制中的盲目性和随意性。
3.增强政府宏观调控能力。财政预算是政府宏观调控的重要手段之一。零基预算改革能够使政府更加灵活地调整财政支出结构，根据经济社会发展的需要，加大对重点领域和关键环节的支持力度，从而增强政府的宏观调控能力，促进经济社会的稳定发展。
4.推动政府治理效能提升。预算能力是各级政府及部门实施预算编制、执行、监督等能力的综合体现，其高低很大程度上影响着政府治理的整体水平。零基预算改革要求政府部门加强对预算的管理和监督，提高预算的执行效率，这有助于推动政府治理效能的提升，增强政府的公信力和执行力。
二、我国当前预算编制环节存在的问题
当前，我国在预算编制环节还存在一些问题，这些问题制约了财政资源的有效配置和政府治理效能的提升，主要体现在以下几个方面。
（一）预算资源统筹能力不够全面
1.“收入”承压。国有股权、国企土地、行政事业单位资产等盘活周转效率不高，未形成有偿使用和市场化变现的长效机制，资源资产闲置、减值等情况时有发生。一些基层市县过度依赖土地出让收入、一次性收入平衡预算，导致收支运行大起大落，财政收入的稳定性和可持续性受到影响。
2.“支出”固化。随着人口增长、政策提标扩围，维持运转和民生补助等刚性支出持续快速增长，支出结构逐渐固化。一般公共预算中的必保支出占比较高，可统筹调剂的空间有限，这使得政府在应对一些突发情况和新的发展需求时，缺乏足够的资金支持。
3.“统筹”缺乏。财政资金统筹使用不足，未形成有效合力。一些部门和省市欠缺预算统筹观念，部门管理资金存在条块分割的现象，关联领域的资金投入协同性不强，主动盘活存量资金、运用市场化手段的积极性不高。
（二）预算资源配置功能不够健全
1.系统前瞻谋划不足，事与钱未完全匹配。事业规划和预算安排存在“两张皮”的现象，专项规划仅关注事业发展，不研究资金筹集和安排，有的规划所需资金规模远超财政可承受能力。“先谋事、后排钱”的机制还未真正建立，一些部门和省市习惯于“报大数”要钱，有多少钱干多少事，未能做到科学系统、实事求是地提出办事方案。
2.创新运用财政政策工具不够，“撒胡椒面”式分配较普遍。在财政资金的分配过程中，运用政策性基金、金融保险等市场化机制较少，未能充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆撬动作用。资金分配缺乏针对性和重点性，导致一些项目资金不足，而一些项目资金过剩，资金使用效益不高。
3.绩效导向作用未能有效发挥，财政资金效益有待提高。绩效结果导向不够明确，预算绩效与业务融合不紧密，指标设置不合理或难以量化考核。绩效评价不够全面，偏重于事后评价，事前评估和事中监控刚刚起步；偏重于重点项目评价，对部门整体的评价仍在探索。激励约束效果有限，仅在资金安排层面的挂钩机制难以激发部门和相关人员的积极性。
三、以零基预算改革为突破口，提升财政资源配置能力
（一）推进财政资金统筹整合
1.推动跨部门财政资金的统筹整合
