关于促进国家生态环境治理现代化的若干思考
2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。将国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,是我们党基于对新中国成立60多年、尤其是改革开放35年治国理政规律性认识所作出的战略决策,表明我们党站在时代高度,对国家治理体系与治理能力进行顶层设计和战略谋划,以更大的政治智慧和勇气促进国家治理模式现代化。国家治理体系是一个完整的制度系统,涵盖经济、政治、社会、文化和生态文明“五位一体”的总体布局,是国家治理能力孕育的基础。建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展，是现代化建设的重要基础和保障。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过《环境保护法》修正案草案，充分体现了十八届三中全会精神和国家生态文明建设的要求，为建立我国生态环境治理体系奠定了法律基础。
一、从“管理”到“治理”体现执政理念的根本性转变
从我们过去通常讲的“管理”到现在的“治理”，虽一字之差，却有着非常重要的理念和内涵上的差别。“治理”（Governance）原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”一词交叉使用，主要用于和国家的公共事务相关的管理活动与政治活动中。上世纪90年代以来，西方政治社会学和经济学的代表人物罗茨（R.Rhodes），赋予Governance以新的含义。他们认为，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。全球治理委员会1995年发表了一份题为《我们的全球合作伙伴》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。由此可见，治理是国家与社会、政府与非政府、公共机构与私人机构合作运用正式制度和非正式制度，对社会成员提供公共服务，对公共事务进行管理，协调不同利益群体的关系化解矛盾的过程。“管理”存在着主体与客体的界分，即管理者与被管理者。当代公共管理变革的一个重要理念和价值取向，即以“治理”消除这种主体与客体的区别，强调社会多元主体的共同管理。在这种模式下，尽管政府依然是公共管理功能和责任的承担者，但是由于政府、社会组织、个人等不同行为主体间形成了一种有机合作关系，从而让更多行为主体如社会组织、社区自治和公民以“管理者”的身份出现，关心公共利益，承担公共责任。
“推进国家治理体系和治理能力现代化”是对党的十六大以来治国理政理念的深化发展和完善，是中国共产党人治国理政和改革开放理念的逻辑演进和必然。党的十六大报告提出了“党领导人民治理国家”的理念。党的十七大报告提出，“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。”党的十八大报告多处采用“治理”的概念，并且在治理国家的意义上进一步提出，“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略”，“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”。这体现了改革的政治现代化导向。可以说，这种“制度+组织+能力”的三层次发展目标，体现了我党一直以来十分重视的制度绩效，指明了治理现代化的具体内涵，即以能力建设为导向，以组织功能优化为重点，以制度建设自我完善为落脚点，充分展现中国特色社会主义制度的优越性。
二、促进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的必要性与紧迫性
（一）环境治理规律所定。习近平总书记指出：生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。提供合格的环境公共产品是政府的责任，保护环境是政府公共管理的重要内容，当然也是全社会的责任。环境保护这一公共利益的性质，以及环境保护效益外部性特点，决定了环境管理是一项由政府主导、社会互动的公共管理。当前，公众对改善环境质量的诉求迅速高涨，媒体舆论的空前关注，尤其是华北等地区雾霾、PX项目难以落地、垃圾处置场不受欢迎、地下水污染、邀请环保局长下河游泳等一系列事件发生，促使我们转变理念，创新管理的方式方法，走出传统的思维框框，将环境管理从专业管理转向公共管理，从单一职能部门的小环保走向全社会共同参与的大环保，适应当前环境保护形势的需要。
（二）时代潮流所趋。上世纪七八十年代以来，追求善治的政府结构和有效的政府职能，成为国际性浪潮和趋势，以英国、美国为代表的西方国家掀起了一场以提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理”改革运动。这场改革打破了长期以来政府作为唯一权力中心的格局，改革涉及政府管理的理念、体制、过程、程序及技术等各个方面，主要内容是在优化政府职能的同时强化社会和市场管理，将某些政府职能社会化，政府部门内部制度改革。从环境保护来看，传统的行政强制管理方式，在相当长时期内是大多数国家处于主导的环境管理方式，但随着世界经济一体化和环境问题向全球扩散，环境形势发生了深刻变化，许多环境问题涉及社会经济文化各个层面，仅靠单一的行政强制命令已远远不够。近年来我国已开始把环境管理模式建立在政府主导、市场调控和公众参与三个支点上。
（三）行政体制改革所需。我们的政府是权威政府、强势政府，是一个无所不包、无所不管的全能型政府。尽管改革开放以来，政府职能已经发生了很大变化，但成效并不明显。党的十八大指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。
（四）社会公众所盼。环境保护与人们的生活、生产息息相关，事关每个人的健康与福祉，具有典型的公共性、广泛性和长远性特征。近年来，大规模雾霾等事件把环保部门推到了风口浪尖上。这些年，环保部门下了很大功夫，工作量越来越大，干得也越来越辛苦，但老百姓不买账，满意度、信任度并不高。公众关切之深，对环境质量不满意、对政府监管不信任、对环境信息不知情，看似偶然实属必然。这一方面，反映了我们环境监管还不到位、环境公共服务还不完善。另一方面，也说明我国已进入环境高风险期、高敏感期。现在，没有哪一级领导不重视环保，没有哪一位公众不关注环保，全社会都把环保这根弦绷得紧紧的，人民群众对环境问题的敏感度越来越高、容忍度越来越低，社会舆论对生态环境的关注度越来越高，环境问题的“燃点”越来越低，对环保部门也越来越挑剔。这种状况必须引起深刻反思。
三、新《环境保护法》奠定我国生态环境治理体系重构和能力提升的良好基础
（一）保护优先原则。新修订的《环境保护法》特别体现了以人为本，关注公众环境健康、生态保护红线、环境保护目标责任制、政府向人大报告环境保护情况、政策规划环境影响评价等。党的十八大报告明确提出，推进生态文明建设，要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。这一方针充分体现了生态文明建设规律的内在要求，准确反映了我国生态文明建设面临突出矛盾和问题的客观现实，明确指出了推进生态文明建设的着力方向，是我们建设生态文明的重要指导方针。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，就是要在资源上把节约放在首位，在环境上把保护放在首位，在生态上以自然恢复为主，这三个方面形成一个统一的有机整体，构成了我国生态文明建设的方向和重点。保护优先，就是在环境上把保护放在首位，加大环境保护力度，坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治，减少污染物排放，防范环境风险，明显改善环境质量。
