基层财政预算绩效管理的实践与探索
全面实施预算绩效管理是强化政治治理效能及实现预算管理创新的重要途径也是一项期的、系统性的工程不仅涉及面广而且难度也相当大。尤其是区级作中央、省市级与乡镇的连点发挥着无比重要的作用区级经济的发展会整个国家和社会的经济发展产生关键的影响。基层财政的管理运行其治理水平和经济发展产生的影响而预算绩效管理水平则反映了财政系统的运行效率及效能。
自20xx年x月《中共中央国院关于全面实施预算绩效管理的见》出台以来财政部陆续发布《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》《项目支出绩效评价管理办法》等多项制度、办法。在财政部积极有力的推进和带动之下各地区推进预算绩效管理的进程不断速xx省第一时间以省委、省政府的名义出台全面落实预算绩效管理的见明确时间表和路线图并印发全面实施预算绩效管理三年行动计划以省、市、县三级联动的方式系统推进改革建立以绩效核心的集中财力办大事财政政策体系和资金管理机制全面开展部门整体绩效预算改革率先实现预算与绩效管理一体化“三全”预算绩效管理体系初步建成。
作“xx模式”的重要贡献者之一和改革创新热土的xx省xx市xx区随着税收优惠政策体系不断完善减税降费工作大力推行土地市场持续低迷区级财政收入受到一程度的影响导致财政支付压力与日俱增再上积极贯彻落实中央政府过紧日子的要求近年来更重视预算绩效管理工作希望通过强基层财政预算绩效管理来减少低效无用资金以此升财政系统的整体运行发挥其在社会进步、经济发展、民生改善等重要领域的“推进器”功效并且取得了一定的成效。
一、总体框架
（一）基本思想
以给侧结构性改革契机快推进预算绩效管理建设充分发挥财政的职能作用实现预算管理方式上的突破创新以“观有序、科学规范、约束力强”目标进一步构建预算管理制度形成以结果导向、强化责任约束、注重成本效益的创新管理模式以此来促进财政资源配置效率不断、使用效益不断升努力重塑民营经济新标杆积极创建新时“两个健康”先行区地方快转型跨越、精彩蝶变有力。
（二）主要目标按照总体上进行设计、统筹上进行兼顾的大方向遵循“重点有突出、推进很全面、约束很有力、公开透明且规范”的原则发挥绩效构建财政政策体系的目标导向作用、推进资金管理机制建设的结果导向。打造全方位的绩效管理运行机制与多领域的绩效管理体系形成有目标的预算编制、有监控的预算执行、有评价的预算完成、有问责的结果应用。实现预算、绩效管理一体化强化资金统筹调控的能力、促进财政资金聚力增效推动地方经济社会发展。
（三）方案措施
一是全力打造预算绩效管理“全方位”新格局。绩效管理深入到地方收支预算中拓宽绩效覆盖范围。以资金效益、项目数、政策抓手有效推进预算绩效管理综合评估项目资金投产比、现金流情况及资金使用效果并进一步大预算管理及统筹力度。根据地方发展规划、行业发展目标及各部门单位工作职责进行综合统筹考虑以成本效益、资金管理、绩效产出核心建立括但不限于收支平衡、运行情况、管理效能、履职水平、可持续发展、社会影响面及度等多方面、全方位的预算绩效管理体系促进部门预算分配、奖惩制度与单位整体绩效水平挂钩。二是大力构建预算绩效管理“全覆盖”新体系。预算绩效管理应全面覆盖四本预算括一般公共预算、国资经营预算、社会险基金预算和政府性基金预算。事前精准开展绩效评估尤其是新项目开展情况、重大政策出台情况、涉及城市基础设施建设等确项目实施可行、立项必要、绩效合理、资金经济、投产比可控并将重点评估因素作项目开展、资金申请的依据。全面开展绩效评价工作建立重大政策、重大项目、重点投资等“三重”预算绩效评价机制。强化绩效评价结果的实际应用形成绩效监管问责机制严肃查处财政资金低效无效、造成重大损失浪费的行。三是持续构建预算绩效管理“全过程”新机制。要实现集中财力办大事的实干目标就要以绩效核心快推进财政政策体系、资金管理机制的建设和创新。全面优化预算管理流程和制度完善从预算编制到执行再到监督的各项环节。进一步优化各业流程特别是事前绩效评估、目标管理、运行监控和评价管理等环节将其深度融入到预算管理的全过程实现一体化预算与绩效管理。完善内部控制制度使内控制度实现科学合理、动态调整、细化化、可比可测、共建共享的目标。以行业和领域分类标准进一步优化预算项目设置规范和支出标准体系。
（四）组织
坚持党领导全面实施预算绩效管理工作。财政部门需发挥协调组织作用在本地区域深入开展预算绩效管理工作研究预算绩效管理工作方案确制定具体明确、针性和操作性强的时间表和路线图单位全面实施预算绩效管理工作和内部组织构架指导和。在党组织全面领导下各部门单位需组织领导本部门单位预算绩效工作充沛内部管理人员优化基层单位和资金使用终端预算绩效的管理。
二、主要做法
（一）强成果应用增“绩效影响”
建立“挂钩”机制与预算的安排、目标、监控、评价挂钩在更大程度上和更大范围内将财政资源配置端与预算绩效相融合使得绩效管理的硬约束得以强化。各项财政资金使用安排的各类项目进行资金动态“穿透式”监管跟踪监测资金绩效及时纠正偏差预算执行效率和资金使用效益。以深入开展绩效管理工作深化各预算单位主体责任识。如20xx年根据绩效评价结果共核减当年预算指标x.xx亿元。构建多部门绩效评价联动机制会同人大、纪检监察等单位筛选重点政策和项目展开绩效评价工作xxx个自评重点项目的复评工作已于2022年全面完成涉及评价资金x.xx亿元增幅达xxx%。首次开展低效工程绩效评价xx个单位共xx个工程项目进行评价发挥“以评促管”作用促进预算管理效率和资金使用效益双升。针绩效评价结果部分“良”和“中”的支出项目共核减预算资金xxxx万元。在开展2023年预算审核时遵循全面、观的原则从四个维度优化绩效目标和预算安排经审核共核减项目预算资金x.xx亿元有效有力地将预算管理和绩效管理进行度融合有效压减不合理支出挤干项目“水分”让绩效在资源配置中发挥更大作用。
（二）严控投资总铸“成本控制”
出台《xx区级预算事前绩效评估管理办法》设计好“钱”与“事”的相关决策流程让事前绩效评估及审核在适当的决策环节发声发挥参谋部的作用。该办法明确了事前绩效的评估主体、内容方法及程序等事项要求重点项目、民生实事项目必须将预算绩效审核关口前移有助于更好地让财政部门全面了解预算单位的绩效组织管理、项目实施计划、绩效环节评估等情况从而合理地安排预算资金财政资金预算分配的科学性、合理性、权威性。结合政府投资项目特点和项目生成决策机制从项目可行性研究环节入手进一步强明确事前绩效评估的象、节点、方式和结果运用将事前绩效的要求融入政府投资项目前期研究的全过程事前绩效评估与项目可行性研究同步开展、同步完成、同步审查。通过系统改革打破以往部门“先圈钱再定项目”的基数做法强化“先谋事再谋钱”从“被动买单”向“主动”转变。
（三）重塑追机制强“资金效益”
针xx区资金追情况仍存在项目较多且分布零散执行率、绩效情况均不佳等情况不仅出台全面预算绩效管理、严格财政支出管理等一系列实施见和操作办法更是重拳出击发布《xx区预算追管理办法》明确所有的预算追事项于每年x月一次性由区办公会议集体研究通过并纳入预算调整交区人大常委会审批。要求区级各主管部门应细化绩效目标和资金测算出资金用途、补助象、分配办法和实施期限等建议追的新增重大政策和项目组织开展事前绩效评估评估见同新增政策一并按规定交区委区政府决策。2022年全区单位申请追xx.x亿元核定追x.xx亿元核减率达xx.x%。
（四）防范债风险谋“持续发展”
xx区将绩效理念引入至地方政府专项债券管理中通过建立健全事前、事中、事后地方政府专项债券全周期管理模式把专项债券的法律法规与实工作、绩效管理充分结合开展全生命周期规范化监管出台《xx区地方政府专项债券全生命周期管理办法（试行）》地方政府专项债券的项目储备、申报与发行、资金拨付与使用、预算管理、项目建设运营、还本付息、绩效与监督等x大内容进行规范有序推进专项债券发行使用严格实施专项债券全生命周期管理压实绩效责任。坚持将专项债券息披露贯穿项目发行到债券偿还的全过程倒逼各部门、单位从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。因绩效工作到位和准备充分2022年x个项目xx.x亿元专项债券发行成功。（五）狠抓绩效考绩促“效能升”
深化各预算单位的绩效管理理念财政资金的使用效率20xx年起xx区将预算绩效管理工作纳入区政府考绩中出台系列预算绩效管理考核相关细则按照绩效管理改革“小切口推动大转变”的思路不断优化考核将绩效与各单位考绩相挂钩深化预算绩效管理改革驾护航的同时预算绩效管理工作引入了激励机制一定程度上增强了各部门能动性升预算绩效管理水平。经过多年实践推进xx区预算管理水平和政策实施效果得到有效预算绩效管理改革取得了实性突破协力念好了绩效的“紧箍咒”实现了预算管理的“硬约束”。
三、存在问题
（一）绩效识有待强
目前虽然各预算部门基本已经形成绩效管理识但有个别单位粗浅地认资金绩效、绩效使用管理等仅是财政部门的事情跟职责依然停留在年末完成年初制定的绩效计划的认识层面没有充分认识到资金使用部门才是资金绩效管理的主体单位负有主要责任。一定程度上还存在“重分配轻管理”“重投入轻产出”现象。部门单位的绩效管理识有待进一步强缺少“谁用钱谁负责、花钱必问效、无效必问责”的能动识。绩效管理工作的有序推进产生了一定的阻碍。（二）绩效评价基础薄弱
在实际操作中绩效目标细化度、化度、操作度均不够、还有很大的升空间目标设定不够科学、绩效编制比较粗略、评价指标缺乏可行性比如有单位了设定的绩效目标能顺利完成设置标准的绩效目标造成事后绩效评价时因标准过而不便评价从而默认已完成目标；或者是采取刻模糊设定的绩效目标以便降低事后绩效评价的难度导致目标完成率偏。绩效管理数字化不足、模块跟模块之间关联度不够在指标体系方面完善度不够所设置的共性或个性指标在一定程度上并不能真实地反映情况特别是由于息不称绩效目标、绩效评价指标的设置与审核有时候并不能体现实际情况。绩效管理跟预算安排时间上难以有效衔与真正挂钩预算安排往往受到其他诸多现实因素的干扰及影响这导致绩效结果难以实际应用到预算安排中无法起到实性决定作用“无效必问责”难以落到实处。
（三）专业力有待升
在基层实际中绩效管理专业力薄、从事绩效管理工作的人员少之又少专业水平更是参差不齐专家库建设方面存在阻力。构建观合理的绩效评价指标体系、评价方法、评价标准评价架构的准确性、观性、公正性起到关键作用。然而当前由于专业水平和组织等受限在绩效目标的设定、监督评审、事后绩效管理等方面极不健全导致专家库建设步履维艰。即使采用中介机构评审的模式第三方评价机构的能力良莠不齐难以达到新时绩效评价的要求。
四、见建议
（一）升绩效管理识
落实好“花钱必问效、无效必问责”的预算管理要求各预算部门单位需树立主体责任识强化绩效评价的结果应用。从绩效评价结果应用这一根本出发多措并举实施绩效结果应用、促进预算管理、推进绩效息公开等有力地推进预算管理体制及绩效问责机制落地确绩效管理工作顺利开展。开展多种形式的培训宣传使各预算单位绩效管理有更深的认识和理解。进一步扩大绩效评价范围不断增实施绩效评价的部门数和项目数让更多的单位参与到绩效工作中让绩效评价更注重评价实效以强化部门单位的主体责任和绩效识。
（二）探索绩效数字化建设
以“整体智治”理念探索数字化财政绩效新模式应抓住契机快推进预算管理一体化平台的建设让绩效的事前评估、预警监控、结果应用和目标管理评价机制等模块同步嵌入到预算编制、预算执行、结算决算全过程。建立“态势感知、精准预警、主动推送、快速反应”日常绩效管理机制促进预算和绩效、监督“三位一体”深度融合。以全面数字化改革突破牢牢把握管理与两个核心通过数字化改革推进财政治理智能化、科学决策精准化、运行效化实现资金流、决策流、业流、息流、绩效流“五流合一”。
（三）强镇街绩效管理指导
自20xx年以来xx区一坚持辖内财政所实施垂管理按照属地原则实施镇街财政分片管理逐步推进基层财政精细化、科学化管理。下一步结合镇街反馈的年度预算绩效目标设置内容不清晰、绩效指标选取困难等问题将以镇街财政所纽带、以问题导向、以促管理目标分析梳理镇街现阶段绩效目标管理薄弱环节制定象明确、针性强的培训指导方案。将绩效目标重点审核、绩效指标体系建设与绩效目标编报指导有机结合采取集中培训、现场交流和电话咨询等多种手段引导镇街结合年度工作计划做好、做实预算绩效目标管理实现从预算管理源头升财政资金管理绩效。
（四）注重中介评价机构监管
采取多种方式强工作人员的业培训适时组建绩效监管专家库强中介机构或者是科研院所等第三方力的评审水平。应开展预算单位绩效经办人、财会员工的绩效管理培训工作逐步完善绩效管理机制发挥绩效管理应有的作用。开发第三方机构管理平台将第三方评价过程的业数据、工作底稿纳入平台通过息化留痕实时展现第三方机构参与绩效管理各项业的开展情况。绩效管理科室等相关单位可审阅过程化数据并在线指导实时把控评价工作进度和。评价结束后实施“买家”点评由预算单位、绩效科、业科室围绕第三方的报告、效率、沟通能力、度等内容进行一星至五星评分也后续第三方机构考核、择优采购决策依据。强第三方的指导和培育尤其是绩效评价从业人员的培养在各类资继续教育中充实预算与绩效管理的知识内容创造第三方交流、合作的平台和渠道。
强化财政内控建设实践与思考
一、打造财政内控建设的“xx模式”
一以来xx省xx市财政局党组都度重视财政内控建设把完善内控机制作创新财政管理的重点通过多年的实践与探索逐步形成了以全员定岗确责基础以“x+x”财政资金内控机制重点以“三系互动制衡”财政管理体制支撑以“x+x+N”财政内控制度体系的财政内控管理体制。
（一）制度体系持续优化
1.优化“x+x”内控制度。20xx年xx市财政局党组把建立财政内控制度上日程安排在廉政风险和资金运行安全进行全面排查的基础上建立了以完整的财政资金指标管理体系、严格的财政资金拨付程序、统一的非税收入管理模式、规范的政府采购流程四大制度主体以预警防范的内审制度和会计轮岗交流制度两大措施的“x+x”财政内控机制实现了“预算一个盘子、支出一个口子、收入一个笼子、创新政府采购”的监管模式。
2.优化“三系互动制衡”工作机制。20xx年通过优化财政内部治理结构构建了预算编制、预算执行、财政监督“三系互动制衡”的工作机制实行预算编制、执行、监督三权分立、相互制衡把财政权力关进制度的笼子里。
3.优化授权与执行分离、执行与审查分离机制。20xx年通过完善以民主集中制核心、财政大监督体系建设载体的内控制度体系开展了财经纪律专项检查市财政局内部财收支实行集中统一管理建立了权责清晰、职能明确、相互制约、运转效的管理机制实现了授权与执行分离、执行与审查分离的约束制衡机制。
4.优化“x+x+N”内控制度。20xx年按照省财政厅的统一部署印发了《xx市财政局内部控制制度体系建设工作方案》结合财政工作实际积极研究和构建严有效的内部控制体系。20xx年x月xx市财政局全面完成了三级内部控制制度的建立即x个基本制度x个专项风险控制办法xx个内部控制操作规程初步完成了“x+x+N”内控体系建设。xxxx年按照《省财政厅关于深化财政系统内控建设的指导见》的相关要求结合机构改革后的实际情况全面启动了财政内控制度的修订完善工作20xx年底修订完成。
（二）运管机制不断完善
