农业农村农民“三农”问题调研报告汇编55篇33万字

农业农村农民“三农”问题调研报告汇编

目录

1．浅谈如何认识和引导农村土地流转...................................4

2．土地流转发展适度规模经营的若干思考................................14

3．税改后农村公益事业怎么办？.......................................23

4．富民之本，强县之源..............................................55

5．涉农领域渎职犯罪情况调研.........................................80

6．拓展农村转型发展新路............................................89

7．农业经营方式突破的实践与思考.....................................99

8．江苏农民专业合作社档案规范化管理实现途径研究......................109

9．浅析江苏建筑业农民工的职业化问题.................................119

10．建设平安和谐的湖北新农村.......................................124

11．大冶农民侯安杰，跨市种田两万亩..................................144

12．“小承包”迈向“大经营”...........................................168

13．从农产品需求看新时期质量安全管理................................177

14．湖北仙洪试验区................................................185

15．湖北新农村建设的新样本.........................................215

16．湖北仙湖试验区创新建设新农村...................................222

17．湖北新农村建设十点思考.........................................231

18．用“一体化”推倒“二元墙”.........................................246

19．地方水利建设资金规模、来源和使用情况调研报告.....................280

20．扶持合作社健康快速发展力促武陵山区农民脱贫致富....................294

21．农业合作社的“华丰样板”.........................................304

22．土地流转七个重大问题..........................................317

23．大力推进耕地保护与质量提升加快践行保土增粮新目标..................326

24．感受“寿光模式”体验农村金融...................................336

25．公主岭、舒兰、五常、木兰县（市）粮食经纪人调研报告................345

26．关于保障我国粮食安全的几点思考..................................352

27．关于对口支援江西省吉安市永丰县调研情况的报告.....................368

28．关于对陕西省、宁夏回族自治区部分县就近城镇化情况的调研报告.........376

29．关于工商资本进军现代农业的几点思考..............................391

30．关于内蒙古金融扶贫富民工程调研报告..............................398

31．国有粮食企业改革发展取得新进展..................................405

32．湖北省、浙江省土地整治实施模式创新调研报告.......................412

33．江苏省睢宁县沙集镇淘宝村调研...................................423

34．美丽乡村建设中农耕文化的重要性..................................435

35．宁夏扶贫小额信贷专题调研报告...................................445

36．农民收入增长政策效应研究.......................................455

37．农民争做家庭农场主，种田也可雇“保姆”...........................465

38．苹果产业县域模式差异化发展的思考................................473

39．山区农业现代化道路探索.........................................481

40．完善产粮大县利益补偿机制的政策建议..............................491

41．为粮食安全插上科技的翅膀.......................................501

42．稳定土地承包关系引导土地有序流转...............................511

43．我国大中城市蔬菜生产现状与保障蔬菜供应的作用.....................517

44．我国农产品批发市场发展状况研究..................................527

45．新一轮供销合作社改革路径探析....................................544

46．关于武陵山民族地区新型城镇化问题调研报告..........................552

47．赴某县开展国情考察情况的报告....................................561

48．关于三峡库区城镇移民小区综合帮扶及促进移民创业情况的调研报告........571

49．力推进耕地保护与质量提升加快践行保土增粮新目标.....................586

50．崆峒区废旧农膜回收利用调研报告...................................596

51．中国农村义务教育发展报告........................................605

52．关于从执法角度看农村宅基地制度改革的报告..........................628

53．关于对违法殡葬行为申请人民法院强制执行问题的探析...................641

54．关于启动新一轮退耕还林及完善相关财政支持政策的建议.................653

55．政府白花钱干部疲奔命农民误播种秸秆焚烧“三方困境”如何破解.........667

——以荆州荆门为例

土地承包制度是党在农村的根本制度，农村土地流转是一个带方向性和带根本性的问题。当前农村土地流转已呈再度兴起的发展趋势，湖北大冶市农民侯安杰今年租种1.96万亩耕地，创造了全国农民种田面积第一的记录。侯安杰的出现让研究探讨土地流转的问题显得更加必要和紧迫。下面我以湖北荆州市、荆门市两地调查情况为例，浅谈如何认识和引导农村土地流转。

一、两市土地流转的现状

（一）三个阶段

农村土地流转通常是指农村耕地承包经营权的流转，是指承包农户在依法、自愿、有偿的原则下通过转包、转让、互换、出租、入股等方式，将其家庭承包经营的耕地流转给其他农户或经济组织经营。实行家庭联产承包责任制以后，两市农村土地流转大体上经历了三个阶段。

第一个阶段为萌芽阶段，时间段为1982-1990年。实行家庭联产承包责任制后，农户第一次获得了经营自主权，生产积极性高，农业生产和农业效益都比较好，农村土地流转现象较少，但在少数地方开始出现，由此产生了第一批种田专业户。

第二个阶段为被动性发展阶段，时间段为1991-2002年，

这期间农业生产成本增加较快，农民负担逐年加重，农民外出经商打工的越来越多，举家外出、外迁的现象也很普遍，农村出现了大量的弃田撂荒现象。在各级政府推动下，土地被动流转，一些种田能手和企业得到了大量耕地，农村开始出现了较大规模的土地规模经营。

第三个阶段为恢复性发展阶段。时间为2003年至今。我省农村推行税费改革和综合配套改革，全面开展农村土地二轮延包工作，农村土地由包袱变成财富，农民由弃田变成要田甚至抢田，种田大户有半数以上退出未经合法流转的土地，土地规模经营势头锐减，出现较严重的“倒退”现象。农民在得到了土地承包权并且拿到土地承包经营权证之后，觉得种田的比较效益还是低，出外打工还是比种田挣钱，农村劳动力转移继续加大增多，农村土地流转再度兴起，并很快进人活跃阶段，流转量、流转形式都明显增加。但还没有恢复到2002年的流转水平。

（二）八种形式

当前农村土地流转有八种形式。一是转包，即承包农户将承包地转给本集体经济组织其他承包农户从事农业生产。二是转让，即承包农户经发包方（村委会）同意，将承包期内全部或者部分承包土地让渡给第三方，由第三方履行土地承包合同的权利和义务，转让后原土地承包关系自行终止，原承包户承包期内土地承包经营权部分或全部失去。三是互换，即承包方之间为各自需要和便于耕种管理，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承

包经营权。四是出租，即承包农户将所承包的土地全部或部分出租给本集体经济组织以外的他人从事农业经营。五是入股，即农户将所承包的土地承包经营权量化为股权，入股从事农业合作生产。六是委托流转，由农户委托集体经济组织或中介组织流转其土地承包经营权。此外还有委托代耕和拍卖经营两种形式。

（三）七条成效

农村土地流转的再度兴起，顺应了农村经济社会发展的新要求，它对于推动农村生产力发展和现代农业发展、促进新农村建设，意义重大。

一是促进了土地规模经营。荆州市土地规模经营的农户达到1848户，涉及面积13.2万亩。荆门市土地规模经营面

积达到8.7598万亩。二是增加了流转双方的收人。土地流转实现的是双赢。

从流出的一方看，农民不仅得到每亩100元至1000元不等的流转费，还可以享受各种惠农补贴，更可以放心地就近或者外出打工，获取更大的劳动收人。从流入方来看，增加土地面积后获得了更多的农业资源，产生了较好的规模经营效益。荆门市粮食生产状元刘若峥2007年种粮纯收人46万元。

三是提升了农业综合生产能力。一方面各地为服务大户规模经营改善了水电路等基础设施，另一方面，大户也主动投资基础设施建设，两方面合力提高了农业综合生产能力。四是加快了农业机械化进程和农业科技推广步伐。土地流转产生种田大户，种田大户大都是农业机械大户，也是科技

示范户。

五是解决弃田抛荒问题，保障粮食生产安全。随着农村劳动力的大量转移，有的地方开始出现新的土地撂荒现象。各地土地流转的努力工作及时地解决了这个问题。

六是扩大农民就业，促进农村劳动力转移。土地流转的最大价值就是为转移农民提供后方保障，也就是让农民放心出外打工挣钱。而通过土地流转产生的种田大户，他们又为农民的再就业提供平台。

七是催生农村新的经济社会组织更快更好地发育成长。随着土地流转和种田大户的产生，一些服务性的政府组织和民间组织伴随产生。

二、当前农村土地流转的总体评价和问题、原因分析

我们认为当前大规模的土地流转还没形成，现在只是恢复性发展阶段。表现在两个方面。

一是总量不大。我们说农村土地流转呈恢复性发展，但还没有恢得到过去2002年的顶峰时期。2002年荆门市土地流转面积达到10万亩，后来降到4万亩。现在上升到8万-9万亩。荆门市的土地流转面积只占全市总耕地面积的6%，荆州市只占4%。据湖北省委农办最近统计，全省土地规模经营面积约占农业用地总面积的5%，土地规模经营农户约占总农户的1.8%。数字反映：当前农村土地流转和规模经营虽再度兴起，但总量很小。

二是质量不高。从两方面看，流转经营层次上以传统的种植业为主，经营现代产业、获得高效益的很少；流转经营

方式上以自种为主，并且从下种到收割从头到尾家庭包干制；一些特大户主以“反租倒包”为主，我接人家的地，再转包给别人，像做工程一样的层层转包，代表现代农业生产方式的专业化生产、企业化生产、标准化生产很少看到。

分析当前农村土地流转中存在的问题和原因，有如下几

点：

（一）思想认识不统一

一方面领导认识有误区。表现在“四个有的”：有的简单

把搞活土地流转与稳定土地承包权对立起来，认为不宜提倡，免得影响土地承包权的稳定；有的则是心有余悸，担心现在流转了将来还要“翻烧饼”，因为前几年的教训就在眼前，有些遗留问题至今还没有得到很好解决；有的认为土地流转是农民自己的事，法律上明确规定“既不能强迫农民流转又不能阻碍农民流转"，所以政府没必要去参与和干预；有的则认为政府就是要在土地流转中“提卯子”而“分点肉吃、舀瓢汤喝”，借此发展集体经济，特别是帮助化解村级债务。“四个有的”导致乡村干部在土地流转中缺位、错位、越位现象时有发生。

另一方面流转双方各有担心。农户有两怕，一怕丧失了土地经营权，没有了生活的最低“保障线"。部分农民外出打工后，宁愿土地荒芜也不愿转包出去。一怕土地流转后得不到土地被征用时的全部补偿费。这主要是城郊农民的担心。承包方也有两怕，一怕政策不稳定，土地二轮延包造成大量种田大户面积锐减损失惨重，现在他们怕重蹈覆辙再受创

伤。二怕农户“扯皮拉筋”，跟千家万户农民打交道，要处理各种各样的矛盾和问题，一些种田大户和企业主都有些忧虑。前两怕让农民不愿拿出土地流转，后两怕导致承包方不敢大胆投入，不敢大规模搞开发。

（二）流转操作不规范

普遍存在的问题是手续不规范。大多数土地流转行为还是农户之间口头协商，很少经过村组集体并报乡镇经营站

（财经所）登记和合同鉴定，流转的权、责、利不很明确，出现纠纷，很难调解。当然是不是所有农民的土地流转都要向上级组织申报这也值得研究。有书面流转合同的，依然存在约定不明、权利义务不具体、流转期满处理办法不明确等问题。土地流转档案管理还存在一定差距，台账登记和变更工作滞后。由于缺乏规范的规程，一方面流转双方的权益得不到有效保护，另一方面土地流转纠纷影响了流转双方的积极性。

另一个比较严重的问题是主体被剥夺，现在有的村直接把土地流转拿在手上，流转的主体不是农民而是村集体，村委会低价从农民手中获得土地（其中肯定有强迫农民流转的事情发生），然后再高价租给大户或企业。

（三）服务机制不健全

土地流转远没有形成完整的市场体系，尤其是缺乏连接流转双方的中介服务组织，致使土地供求双方的信息受阻，信息辐射面小，信息传播渠道不畅，“要转的，转不出；要租的，租不到”，这在很大程度上延缓了土地流转的进程。

在几轮机构改革中，主管农村土地流转的农经部门职能不断弱化，权重下降，大部分乡镇农经队伍力量不强、工作繁杂等问题还未引起足够重视，在编不在岗、混岗使用等现象相当普遍。目前，多数县市和乡镇没有建立完善的农村土地流转服务机构，即使建立了农村土地流转服务中心，作用并没有完全发挥。种养大户苦于和一家一户谈判，费时费力又不能保证连片规模发展。此外，农民的流转收益缺乏与市场挂钩的增长机制。

（四）农村劳动力转移速度不快

荆州市家庭承包经营的耕地面积为579万亩，户平6.03

亩，劳平2.8亩。按照农业部劳平10亩耕地的标准，全市耕

地种植只需57.9万劳力，富余劳力数达148.8万个，而全市

长期在外务工经商的劳力为85万人，农村剩余劳动力还多

达63.8万人。“户户种田，人人种地”，土地流转困难较大。

据有关方面统计，湖北省农村劳动力有近2000万人，己累

计转移1020万人，静态算账，还有300多万富余劳动力有

待转移。若按现在每年新增转移80万人的规模测算，完成

全部转移约需4至5年。这里面没有算上每年新增劳动力50

万人。

（五）政策环境不宽松

在推进土地流转过程中，基层感觉政策环境不大宽松，有一些政策性的障碍。一是基本农田保护政策形成的障碍。稍微有些经济头脑的农民，他们流转土地不是想继续种粮种棉种油菜，虽然传统的种植有些收获，但不能获得最大的利

润，他们至少想在流转的土地上搞点比种粮更赚钱的“副业”，比方养殖业、畜牧业，有的还想搞点加工业，有的本身就打算办工厂。但基本农田保护条例限制严格，自由发展的空间很小。二是村集体机动地政策形成的障碍。《土地承包法》明确规定，村集体机动地不能超过村土地面积的5%。后来中央和省关于土地二轮延包的政策又明确规定，过去有村级集体机动地的可以保留，没有的不能再留。而现在很大一部分乡村干部流转土地的积极性就是建立在扩大集体“机动地”发展集体经济上。三是不允许城里人下乡买地建房和不允许在耕地上建设长期建筑的政策障碍。土地流转应该是开放的，农村招商引资不应该只在农村打圈圈，应该更多地把城市的资本和人才吸引到农村去，让城市生产要素也向农村流动而不是只有农村生产要素向城市单向流动。由于部分农业经营主体特别是乡村休闲游、畜禽规模化养殖小区的经营主体，必须在较长的流转期限内，用少量土地建设必要的经营场所或居住房屋，而目前此类建设只能以临时建筑报批，且有效使用时间只有2年。四是农村税改政策、集体林权改革政策和惠农政策也有一些条款不利于农村土地流转。比方说税改政策规定的不允许清收历年欠款，有的农民以此为据也不向集体交纳土地流转的租金。比方说还林权给农民，把山地林地全分给老百姓了，村里想留点机动地发展集体经济就不可能了，原来已签订流转合同的也不得不撕毁合同按大政策办事，给集体带来一些损失和干部工作带来一些麻烦。比方说惠农政策里，就没有很明确地考虑土地流转后的问题，

没有给土地规模经营业主以应有的激励。

三、适当引导

土地流转的目的是什么？顺应农村劳动力转移的需求，适应市场经济的需要，促进农民增收、农业增效、农村增速发展，推进现代农业发展和新农村建设。核心是其中的“三增”。土地流转的根本矛盾在哪里？在于稳定家庭承包经营制度和流转土地经营权，一个必须稳住，三十年不变，二十年之后也不要变。一个需要流动，农民、农业、农村这三农都需要土地流动，如果说有第四农叫农民工的话，第四农更需要土地流动，不流动就稳不住，不流动稳定也失去价值，不流动农村生产力的发展就受到阻碍。当前土地流转最大的制约在哪里？主要是流转双方需求并不旺，特别是流入方要求不强烈。

土地流转是农村带方向性和带根本性的课题，这道难题突破了，很多三农问题可能会迎刃而解，农村社会会前进一大步。解决这个问题的意义不亚于农村税费改革，甚至不亚于当年进行家庭联产承包制的重大历史性改革，我们也可以把它叫做新的农村土地制度的改革创新。

而根据我们的调查判断，这个问题的突破时机还不成熟，现在还处在新一轮土地流转的恢复性阶段，也就是初始阶段。前面两次土地流转阶段都可以作为层次划归这一初始阶段，真正的大规模流转土地时期还没有到来，我们不能着急上火，更不能拔苗助长，正确的态度是八个字：顺其自然，适当引导。这好比十月怀胎，未到预产期，硬要开胸破肚引

下来，就会早产而发育不良，会出现很多问题，甚至夭折。所以我们要耐心地等待瓜熟蒂落、水到渠成的时候，不过，必要的引导也是不可或缺的，这如同做些纠正胎位免其难产、加强锻炼助其顺产一样的工作。

我们应当从哪些方面去适当引导呢？一是要统一认识，加强宣传，为土地流转营造氛围。二是要加大农业基础设施建设，特别是小型农田水利建设，为土地流转打好基础。二是要大力培育社会化服务体系，尤其是搞好机械插秧、信息与技术提供、资金融通等服务，为土地流转作好支撑。四是要创建多种形式的合作经济组织，发挥龙头企业、种田大户、各种协会等引导带动作用，为土地流转建好主体。五是要加快发展农业产业化，把发展农业优质板块经济和土地流转结合起来，为土地流转增加效益。六是要加大农村劳动力转移力度，搞好就业培训，为土地流转创造必要条件。七是要完善农村社会保障体系，为土地流转提供坚强后盾。八是要规范土地流转行为，为土地流转持续健康发展成就制度机制。九是要出台相关扶持激励政策，为土地流转加快发展增添活力动力。

湖北省委省政府最近提出了实现全省农村面貌3年明显变化、5-7年大变化的重大目标，推进土地流转发展适度规模经营是实现这一目标的重要内容和要途径。我省农村土地流转、适度规模经营在发展过程中出现了“22211”的新情况：第一个2是全省土地流转面积大约200万亩，占总耕地面积的4％；第一个2是“两个新突破”，第一个土地存贷合作社在钟样诞生，第一笔土地承包经营权抵押贷款在东宝办成；第三个2是“两个大典型”，全国最大的种田大户大冶农民侯安杰，去年承包种植了近两万亩农田，全国坚持规模经营时间最长的南漳县农民刘文豹，从分田单干开始到现在分三个阶段承包开发了1.6万亩荒地，两位农民先后受到了国家领

导人的亲自颁奖；后两个1是我省最近有约100万农民工因受金融危机影响返乡，其中一部分要求收回已流转的土地自己耕种。针对这一新情况，笔者经过认真学习党的十七届三中全会精神和中央、省委今年的一号文件，省委领导在全省农村工作会议上的讲话，在去年几次专题调研的基础上，就我省如何推进土地流转、发展适度规模经营作了一些新的思考，供领导和农村基层干部参考。

一、积极稳妥地推进土地流转，发展适度规模经营

针对我省农村有的地方在这一工作中出现的“隔岸观火

“和“拔苗助长”的“两极偏差”，有必要向基层干部宣传“既要

积极引导，又要稳妥推进“的“流转思想”。在推进土地流转、发展适度规模经营上不可轻率进。一

是从基本国情看，我国人多地少，人地矛盾比较突出。目前，人均耕地面积只有1.4亩，前10年还在以每年1000多万亩

的速度减少。我省农民人均耕地面积1.23亩，户均4.68亩，

按规模经营的最低值每户种30亩，就有5-6户农民要转移。二是从市场规律看，经济有波动，农民工随时可能返乡务农。当前世界金融危机，全国约有2000万农民工返乡，我省也近百万农民返乡，返乡农民有一部分有务农需求。三是从土地功能看，承包地是维系农民温饱生活和农村社会稳定的最后一道防线。土地不仅是农民的温饱来源，也是就业岗位，还是最低生活保障，还起着稳定农村社会平衡协调作用。四是从实际情况看，法制尚不健全，单个农民的土地流转权益容易受到侵害。前期以及当下的农村土地上访事件，主要的还是因为农民的土地权益正在受到来自政府、企业、乡村干部、债主、大户等多方面的侵害。

对此，我们一方面要进一步解放思想，更新观念。另一方面也要注意，不能急于求快和盲目求大，不能超越事物发展的规律去办事，不能在这上面搞面子工程、形象工程和政绩工程，不能在这上面搞强迫命令、搞齐步走、一刀切，搞脱离实际和违背群众意愿的行为。这就是既要解放思想，又要实事求是；既要大胆创新，又要稳妥推进；既要朝着方向走，又要脚踏实地走；既要全省普遍倡导和统一部署，又要分类指导、因地制宜；既要考虑发展规模经营主体的利益，

更要考虑维护最广大农民的根本利益；既要谋划多种形式的适度规模经营的发展，更要统筹农村农业农民以及城乡经济社会的全面发展、科学发展、和谐发展。

二、探索建立土地流转市场

土地承包经营权流转的建立需要先做试点，稳妥推进。一是明晰产权，进一步搞好确权到人、确地到田、颁证到户的工作。经济学家说，只有产权明晰才能产生交易。越是“长久不变”越要“更加明晰产权”。过去我省做了完善农村土地一轮延包的工作，而这项工作会不断出现反复，因为有的地方约定了“三五年一调”，同时人口增减、农田改造、城市与交通建设、水利与堤防工程等等都有可能引发矛盾。所以必须长期地、扎实地“继续完善农村土地一轮延包工作”。二是建立平台，健全网络。县市区一级建立农民承包地经营权流转中心，乡镇建立联络站（农民把它叫“托田所“），村设联络员。同步建立县乡村三级土地纠纷调处网络，县级建立土地纠纷仲裁委员会，乡级建立调处站，村级设立调解室或设调解员，确保土地纠纷有办法解决、有地方解决和有人及时解决。县级流转和调处机构分设，乡村两级可以合并设置。县乡村三级服务平台的一般性职能即省市一号文件中的几句话：“提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷仲裁等服务”。试点地方可否这样设计：农民土地承包经营权流转在乡镇联络站进行“交易”，联络站按市场价格“代收”农民申请流转出去的土地，可以先付一定的“预付金”，待流转出去后再一次性付清其余款项。需要流入百亩以下的“业务“可在乡镇

交易，按市场价交钱购买土地经营权。流入百亩以上的应到县市区交易中心交易。无论流出或流入，无论县乡交易，都要签订规范的流转协议。去年8月份成立的钟祥石牌镇彭墩、

姚台土地存贷合作社，已开展存贷业务70宗，存贷土地1700多亩，这是我省土地存贷专业合作社的首创，是建立乡村土地流转服务平台的最新探索。石牌镇实行的“两组建“（组建土地存贷合作社、土地承包经营权流转服务中心）和“五明确“（明确服务对象、存贷程序、业务范围、管理办法、档案管理要求）的做法可供全省农村参考借鉴。三是确立农地流转支持银行，提供金融支撑。全省可通过招标确定统一的金融扶持机构，专办农村土地业务（有叫农村土地银行），主要为农民流转土地承包经营权和发展适度规模经营提供贷

（存）款服务。四是允许农民以土地承包权和依法流转的土地承包权、大型农机具和房屋等作为抵押获得农业生产开发方面的贷款。去年10月，东宝区农民陈其发与荆门邮政储

蓄银行签订合同，用土地承包经营权抵押贷10万元，开创我省土地承包经营权抵押贷款先河。公安县农行、信用社创新金融产品，推出了林权抵押贷款、水面经营权抵押贷款、仓单质押、仓货质押等信贷品种。

三、着力培育规模经营主体

我们通过调研认为，农业大省湖北省是完全有条件并需要大力发展规模经营主体的地方，更需要加快建立新型农业社会化服务体系。推进土地流转、发展适度模经营，需要主体支撑。农民肯定是主体，比一家一户农民更有牵引力和推

动力的主体，则是农民中的大户、专业合作组织，还有企业、集体和政府。专业大户、家庭农场和专业合作织是应当着力培育的三大主体，这三大主体既是规模经营的主体，又是服务规模经营的主体；既是现代农业的主体，又是农村市场经济的主体，应该在工商登记、银行贷款、税收优惠、财政扶持、保险保障、项目支持等多个方面提供帮助。特别是要倾斜培育服务规模经营的主体，“支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务”，要加快改变这方面主体“营养不良”和“发育迟缓”的状态。

四、制定推进土地流转、发展适度规模经营政策

政策是路标，也是杠杆。应在政策上解决几个重要问题。一是允许土地流转双方签订“长久不变"的合同。二是给予规模经营业主同等补贴和专项扶持。明确规模经营业主可以同等享受农民的各项补贴政策待遇，但不能挤占流转方农民的政策利益；明确外地规模经营大户可以同等享受本地农民享有的优惠政策，但不能挤占本地农民的政策利益。在现有普惠政策的基础上，增加对规模经营的专项奖励政策，主要是农机购置专项补贴、柴油专项补贴，应考虑增加新技术新品种推广补贴。三是对规模经营给予基础设施的项目支撑。可以按一定比例实行以奖代补，高产农田建设、国土整治及低丘岗地改造项目都应优先投放已经实行规模经营的区域。同时，按十七届三中全会精神，“采取以奖代补等形式，鼓励和支持农民开展小型农田水利设、小流域综合治理等项目建

设”。四是给规模经营大户提供贷款支持、保险奖励、技术保障、信息服务和素质培训等。五是解决部分经营主体有限建设用地需求。对特殊经营主体在较长流转期限内按比例给予一定的临时建设用地审批政策，使经营主体安心经营。六是出台鼓励引导城市人才、资本、技术投身新农村建设的优惠政策，放开有些限制。笔者认为，只要不违反“三个不得”的原则和纪律，一切有利于推进土地流转、发展适度规模经营的政策都可以尝试制定。

五、修订相关法律法规

法律法规应该解决几个根本性的同题：一是延长土地承包30年期限，将“长久不变”先期落实为一个准确时段。可参

照法律规定的草地30年至50年和林地30年至70年落实，

允许农民签订50年或70年剩余期限内土地流转合同，在国家有关法律规定尚未出台前，省级可以先一步进行探索。二是从法律法规上确认部分农民退出土地并逐步建立退出机制。一些已经转变为城镇居民的农民应该从农村土地承包权益中退出，这就需要从法律法规上进行确认。有条件的地方可以建立农民自愿退出机制，城乡统筹有效解决农民退出土地后的保障问题。三是从法律法规上规范土地流转。尽早出台《农村土地承包法实施细则（或办法）》，在给予农民土地承包权的同时，对浪费土地资源的情况也要给予约束，引导其进行土地流转。严格保护发展适度规模经营，约束基层政府在规模经营中的随意行为，弱化基层政府及其部门在规模经营中的行政干预能力，同时规范土地流转双方的权利义

务，有针对性地防治在规模经营后期出现的农民集体推倒合同、哄抢大户成果的“红眼病”行为。

六、引导规模经营向现代农业方向发展

规模经营虽说是面向现代农业发展方向，但笔者调查的很多规模经营不过是“种的田多”而已，农业生产仍然靠“勤扒苦做”。农忙季节则请工插秧割谷，甚至有些种田大户当“田贩子”搞“反租倒包”，这种规模经营对农业发展和农村进步意义不大。规模经营不是简单的土地集并，它需要引进先进的生产理念、先进的生产方式和先进的生产要素，需要提高科技含量，提高机械化作业水平，提高劳动生产效能，提高土地产出率，还需要融入现代管理。规模经营不仅是土地面积的规模经营、农业生产过程和农业的规模经营，它应该是生产要素和生产方式的集约经营，是产前、产中、产后全过程的市场经营，是包括林、渔、茶、烟、菜、药、草、畜等大农业在内的多种经营。这需要规模经营业主在实践中摸索，也需要政府培训、引导、支持扶助。

七、加大农业基础设施建设

“田不好种”是调查中规模经营业主反映较多的同题之一。各地要在新农村建设中统筹安排好农业基础设施建设，加大投入力度，加快建设步伐，把重点放在“小农水”的建设上。县乡两级政府要像为招商引资企业准备“五通一平”一样为大中型规模经营提供基础设施建设帮助。黄陂区政府对规模流转面积500亩以上的板块基地，每亩补贴1000元至2000

元用于农田设施改造，对达到3000亩规模以上的，另给一

次性奖励30万元。他们的扶持做法可在全省推广。八、完善保障保险机制主要是建立健全三大机制。一是健全农村社会保障机

制，让农民放心地流转土地。要坚持“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式加强以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，减少农民对土地的直接依赖。二是建立农村劳动力向非农领域稳定转移机制，让农民更多地走出去。积极引导农民发展投资少、见效快、就业容量大的第二、第三产业项目，促进农村劳动力向非农产业、向小城镇转移，为土地流转拓展新的空间。加快建立城乡统一的劳动力市场，同时把劳动力市场与土地流转市场结合起来，以劳动力的有序转移、流动，促进土地使用权的合理流转，进而建立稳定的农地流转市场。三是建立农业风险保障机制，最大限度地减少规模经营中的自然和市场风险。制定土地流转风险扶持政策，积极支持建立灾害风险补偿基金、农作物病虫保险基金等，尝试商业保险，探索实施互保合作方式，组建农业生产者互助合作保险组织，本着自愿原则，实行会员缴费、财政补助、自我管理、合作共享、专户监管、滚动发展的农业保险运作模式，最大限度地降低土地流转带来的风险，为促进土地流转和规模经营提供有力保障。

九、营造良好的社会环境

有必要专项打击违反土地承包法的行为和集中整治规

模经营的环境，有必要在全省上下集中一段时间开展土地法律法规和相关法律法规的宣传、学习、普及工作。同时，加强干部作风转变，提高部门服务农民的质量，搞好机关单位对口联系农村工作，巩固“三下乡”成果，多为农民办好事办实事，在推进土地流转、发展适度规模经营上，相关部门如工商、税务、土地、经管、保险、金融、司法等，努力做到热情、细致、减免、优惠、简便、快捷，真正形成上上下下、方方面面共建新农村的良好氛围。

——湖北监利百村调查

最近一段时间，我借工作之便，就“税改后农村公益事业怎么办”这个问题，走访了监利县21个乡镇105个村（每个

乡镇5个村），“故事”听了几百个，笔记录了两大本，想用一两句话提炼调查结果有点为难，不过，有位村干部编了一段绕口令，倒是可以帮我这个忙。他说税改后的农村公益事业“有些事情急需搞，因有政策不好搞，可让群众代表搞，但要监督规范搞，不搞群众有怨言，乱搞税改就白搞，农民应该出钱搞，国家也要参与搞。”

一、监利县委的审慎探索

手头有几份资料，看得出监利县委在“税改后农村公益事业怎么办”的问题上非常稳重又比较积极的态度。

一份是今年8月19日，县委书记余日福在全县农村税改工作会议上的讲话，关于兴办公益事业这一块是这么说的：

“发展是硬道理，离开了大发展谈些修桥修路的小事，那不是科学的发展观。办好事应该，但要量力而行，社会事业与经济要协调发展，监利的老百姓如果温饱问题没有很好地解决，他们也不奢望社会事业达到一个现代化的水平。我们

有的地方，不要拿建设公益事业的帽子来掩盖一些见不得人的东西，比方说搞点政绩工程，搞点形象工程。这样做，老百姓实际上是不同意的。”

余日福同志这段话是有所指的。这场大会上，县税改办通报了全县税改方面的16个问题，其中最严重的问题，是3个乡镇以建乡村公路为由挤提村级两工和一事一议经费，少数村违规收取村级公路集资，个别村农民不堪乡村两级公路集资重负，意见很大。这些问题引起了县委的高度重视，分管税改的县委副书记傅先明还为此在大会上拍了桌子。这些问题在会后都得到了整改，相关组织和责任人受到了处理。

余日福在这场讲话中针对“现在乡村干部处于两难境地，不为群众办事，怕群众不拥护；想搞一点事业，又怕违反政策”讲了五句话，叫“五个宁可不可”：“宁可放慢公益事业的速度，不可违背税改政策的落实；宁可牺牲政府的政绩，不可牺牲政府的形象；宁可得罪少数干部，不可得罪多数农民；宁可让干部过紧日子，不可让农民过苦日子；宁可让少数人说政府没有人情味，不可让多数人说政府没有党性原则。”

这个会上正式提出：监利高速公路连接线的建设暂缓执行（按高速公路修筑进程，可以推后两年），村级公益事业建设一定要规范操作（只能由村民理事会操作，不得由村支部操作）。

另一份材料是今年9月20日，监利县委、县政府颁布的《关于进一步严格执行农村税改政策、严肃税改纪律的若干规定》（监发[2004]12号文件），简称“十六个不准”，这“十

六个不准”全县乡村干部多数知晓，其中第四个不准是专门针对“公益事业”定的。原文如下：

不准乡（镇）、村提卯子集资。对那些急需办、大多数群众同意办的一些公益事业，如修桥、修路、新建水利设施等，要按村民自治的办法，由村民自发组织，从村民中挑选代表来办，村民委员会对资金收取使用等情况要进行监督，对违规集资的，除一律取消和清退到户外，对有关责任人给予党内严重警告、行政降级处分；情节严重的，给予撤销党内职务、行政职务处分。

正当我修改这份调查报告时，监利县以县委办、县政府办的名义下发了一个《关于切实解决三个突出问题，认真做好当前农村税改工作的紧急通知》，通知的第三个问题就是“严格规范兴办村级公益事业行为”，与前段引文类似，但更加具体明确，原文照录：

乡镇和村级组织一律不得提卯子集资兴办公益事业。对那些急需办、群众有强烈愿望办的一些公益事业，如本村范围内的农田水利基本建设、修建村级道路等，一定要在充分考虑本村农户承受能力的前提下，实行一事一议、民主决策、民主管理，本着量力而行、群众受益、事前预算、上限控制的原则，并按村民自治的办法，由村民自发组织，召开村民大会或村民代表大会，经2/3以上的农户同意并签字。同时，要推选公道正派、热心村级公益事业、有办事能力的群众代表组成村民理事会，负责公益事业所需资金的收取和使用、工程合同的签订及工程质量的监督。村民理事会对资金的使

用情况应分阶段向全体村民公开，接受群众监督。在兴办公益事业中，要分轻重缓急，不能贪大求多，急功近利，不得超出农民承受能力。村民委员会要认真履行指导、协调、监督的职能，避免村民理事会在兴办公益事业中被农村宗族房头和社会黑恶势力所操纵。凡不按规定兴办村级公益事业的，将严格按照监发[2004]12号文件第四条规定，对有关责任人予以追究。

二、监利百村的积极实践

我这次调查的村，大多是各乡镇推荐的“税改后公益事业办得比较好”的村，也有少数“要办、未办、不知怎么办”的村。综合那些所谓办得比较好的村，主要有7种搞法，我把它叫

“监利百村兴办公益事业的7种模式”，实际是7种“找钱模式”，其中也含“经办模式”。所谓税改后公益事业怎么办，主体是拿什么来办，说白了，就是政策不允许你收钱，你想办事业，找谁要钱？其次是谁来经办。监利县委的探索侧重回答“谁来经办”的问题，“找谁要钱”，7种模式不一定“名正言顺”，但大体上都还“切实可行”。

（一）找家乡出去的老板

之所以把这列为第一种，因为7种模式中，此种模式来钱较多。名列第一的要数桥市镇长垸村在深圳做股票生意的吴老板。近两年，他个人出资170万元，修建了一条桥市镇

直通他老家长垸村的公路，全长6.5公里，宽3.5米。村里

未出一分钱，并且坐收乡村公路上级配套奖励资金30万元。

另外，他还投资13万元，完成了长垸村涵闸改造；投资3

万元，修了他所在小组的公路。这位吴老板承诺：今年年底再投13万元为全村老乡家家户户安装闭路电视；投资10万元作村级人才启动资金。如果能请到专家为该村设计发展规划，他准备分三期共投350万元。长垸村村支书贺兰山高兴得不得了，四处托人请省市专家来帮他谋划。

这方面比较有影响的典型不少。福田寺镇老榨村出去的西南交大陈教授，一次性捐款10万元给家乡修路。柘木乡

柘木村出去办工厂的博士刘锦成，捐40万元给家乡修路、办学校。每个乡镇都有这方面的例子，比较集中的要数网市镇和龚场镇。网市镇和龚场镇两地外出划玻璃的特别多，几十万上百万的老板多，他们已在全国玻璃行业呼风唤雨、主宰沉浮。这些人回报家乡也比较丰厚，这两个地方的村一级公益事业依靠他们发展较快。网市镇三关村户户都通水泥路，家家都有闭路电视，通水通电，生产条件也好，生活都很富裕，村头村尾到处可见老人们背着手悠闲地散步。像这样的村，网市还不少，都是沾了在外老板的光。网市镇里修大市场，找玻璃老板集资80万元。镇委书记外出筹资，老板们用飞机接送，坐的是奔驰车，住的是总统房。网市这几年镇里集资，村里集资，组里还集资，反正外面老板多的是，银子大大的有。扒头村找外地老板集资搞了四次，修路、办学校、办水厂、建市场、通电话、通电视，好事做了不少，村支书黄孝廉说：“实在不好意思再去找了”。杉树村去年修一条2.3公里的水泥路，原准备找全村所有在外地的老板集

资，玻璃大王贺辉武闻讯后，愿意独资建设，投资30万元，

镇里为此发了他一块奖牌：“社会公益事业贡献奖”。该镇近些年每年开一次这样的表彰会。

（二）找家乡出去的干部

周老嘴镇大李村眼下又准备修路，资金来源是三个一点，其中一点是在北京某部工作的老乡李某答应10万元，年底到账。村主任李兴全咧着嘴乐哈哈地告诉我，前年也找他搞了10万元。

网市镇新河村支书贺道美同样高兴地跟我说：这两年村里得亏在市里工作的贺老乡，解决了20万元，村里修了一

条1500米长的主道。网市镇公道村在省里工作的郭老乡一次性为村里争取

40万元资金，修了一条2000米长的水泥路。汪桥镇李湖村支书李和平上任两年，搞了几件大事，去

年筹资52万修了一条4公里的公路，其中一部分钱就是找几个在外工作的领导争取的。在外当官的出了钱，在家中奖的也不落后，有个叫和子的农民摸奖中了500万，也给村里

捐出2万元修路，村民笑他是“达到干部的境界，享受干部的待遇”。

柘木乡长江村村支书杨宗保是个“为群众办实事、还特别会找人办事”的能干人，他找的是县里一位主要领导，本来这个领导不是本村出去的官，因为跟这个村是同姓，攀的老乡，走的义气，找的也勤，前后找了12趟，争取资金24万元，村里拿这笔钱办了一个中心水厂。

找干部的例子不如找老板的例子多，一来监利出去的干

部不多，二来当干部的有一多半并不握有实权，有一些连日子还过不去，哪里还有余力支援家乡？出外打工的能大把大把地捐钱，在外当官却一个子儿也拿不出来，这使得一些当官的在乡亲的面前抬不起头，也使得官本位的思想在民间打折兑水。笔者也当个小干部，家在监利白螺镇联盟村，联盟村里几次找我“解决一点问题”，尤其是去年联盟村的当家桥断了，群众生产生活很不方便，找我想办法，并且说邻近村在外面的干部都能争取资金回家又是办学校又是修公路，我无能为力，无言以对，以我的感受，这类公益事业找在外工作的老乡，常常使得老乡难堪。当然，有权力支援家乡又不违反政策更不从中牟利，这样的事应该办，用我老家村支书余乐心开导我的话说：“当年毛主席还修韶山灌渠和韶山铁路呢，谁不为家做点事。”）

（三）找蹲点的领导

这种类型用“找”字可能不恰当。一般来说，稍微好一点的单位和稍有权力的领导下去蹲点，都愿意为老百姓办点看得见摸得着的实事。

程集镇四车村、南桥村有两位市领导蹲点，两个村依靠领导关怀支持，分别投资了30多万元各修了一条2.5公里的村级油渣路。

周老嘴镇七台村是省直一家机关的扶贫联系点，村支书傅孝平抓住这家财神爷不放，一次性争取扶贫资金15万元，修了一条上街的路，1500米长。此外，又零星地争取了两笔资金，每次2万，解决了村里进组的路。

棋盘乡桐梓湖村，2003年新建卫生厕所50个，垃圾池

50个，铺设彩色地板人行道2500米，加宽桐梓湖公路2500

米，添置路灯50盏。今年，投资55万元的水厂正在建设中，

投资12万的通组公路，已完成路基工程。他们准备三年再

投入115万，完成“四通四改”，建成无公害水产品示范基地和自然生态保护村。这么多的投入，钱从何处来？从领导来，从上级来。桐梓湖村是全省文明新村示范单位，省市县三级不少部门倾情投入。

监利这次百名机关干部下村当第一支书，半个月不到就出现了一批为村里办实事特别受群众拥护的先进典型，第一个是邮政局的干部，包的是新沟镇新南村，主要成绩是一下村就争取到邮政局资金投入，维修了已经毁损的新南大桥，为老百姓解决了生产生活的一大难题。一同到新沟任职的另一名农业局干部，工作特别认真，就是差点“干货”，自己老觉得“不好意思”，该村支部书记说得挺实在：“下乡蹲点，送政策送技术，最好还能送钞票，农村工作实在，农民需要实惠，所谓人缺思想地缺肥，村办事业缺的是人民币，蹲点的领导最好能带一点来。”

（四）找政策

周老嘴镇和程集镇是省级贫困乡镇，每年沾政策的光，可以办一些公益事业。像程集镇这两年修了一条主公路，72万元，多半是上级支持的。周老嘴镇这次又争取了一个重头项目：农田高产示范区项目，涉及到几个村，估计投资上千万。柘木乡付桥村争取到一个国家土地改造项目，自己不花

一分钱，全部由上面拨款。桥市镇血黄村争取上级政策，把全村的农田改造纳入国家万亩优质稻基地建设，得到国家投资20多万元。前面提到的桥市镇长垸村吴老板投资修公路，

公路验收达标，他们又可以从配套政策上得到30万元，又可以做成一笔不大不小的公益事业。全县所有村级修路达到标准的都能享受一公里补5万元的政策配套资金。柘木乡、尺八镇、上车镇、红城乡等几个沿长江边上的乡镇因为长江干堤整险加固挖田较多，得到了应有的政策补贴，老百姓分了一部分钱，村集体也办了一些公益事业。其他如民政、扶贫、文化、广播、电视等方面也有一些好政策下乡，会钻会找的干部总能先得、多得一些实惠。这似乎印证了农村的一句俗话：早起的鸟儿有虫吃，好哭的孩子有奶吃。

这种争取政策兴办公益事业的事，村一级可能要被动一点，乡镇和县一级主动一些。今年监利县乡村公路建设全面启动，县里在争取大政策倾斜，这些大政策包括国债交通建设项目，中部崛起战略，粮食生产区基础设施建设以及省委、省政府提出武汉市和江汉平原率先实现交通现代化等。监利县委、县政府于9月5日召开专题会议，研究如何争取政策改变监利落后的交通状况，会上制订了监利交通发展的近期目标，即新建通乡二级公路200公里，县到乡镇所在地公路

基本达到二级公路标准，新建三级油路100公里，乡镇与乡镇之间连接公路基本黑色化等。有县里这一个争取政策的规划引导和拉动，全县乡村公路建设已呈热的趋势。

（五）找企业

找企业有两种情况，一是找办在村里或村边上的县乡企业。想办村级公益事业，找他们支援一点，或者叫“敲”一点，这些企业和他所立足的村相互依赖发展，做点贡献应该。这在全县不普遍，因为监利工业一直“短腿”，有企业和有能力支援村办公益事业的企业太少了。新沟的银欣可算得上一枝独秀。他们为新沟镇、为企业周围的村包括他们设在其他乡镇的分厂，为所在乡村都做了一些公益事业投入。其他如容城、朱河，因是工业老镇，也有这方面的不多的例子。桥市镇血黄村地处湖区，村支书唐爱林笑称：“一直是春风不度玉门关的地方”，这一次“忽如一夜春风来，两树梨花接连开”，一树梨花是前面提到的争取20万元万亩优质稻基地投入，另一树梨花是随岳高速公路过境，唐爱林以施工须有好路走为由找施工单位，已基本达成协议“以施工单位投资为主体地建设村级新交通”。施工单位老总笑说：“血黄村厉害，过路企业都不放过”。

另一种情况是依托村办企业收入或其他经营收入兴办公益事业。这样的村不多，监利县778个村总负债41102万，

负债100万元以上的村82个，10万元以下的村106个，只

有40个村基本无负债。我在走访的近百个村中，只有三个村可以自豪地说：“我们是用村里的企业积累为群众办好事。”这三个村一个是柘木乡长江村。长江村靠近长江，靠江吃江，村集体有一只摆渡船，那是一根摇钱树，还有200亩芦苇，那又是个聚宝盆。群众在大江两岸做生意，都还富裕，村里

房屋排了队，水泥路进了门，“老婆婆下雨天穿绣花鞋串门”。村办小学修的“小巧玲珑，有欧洲情调”。村办水厂，可供3000

人吃水，全村只有660人，外村沾了一多半的光。现在村里

还有60万元存款，所在的柘木乡还借了他们几十万元钱。另一个是汪桥镇上坊村，也有一点交通优势。它是几个

乡镇的交叉口，有一条小街，这个村的支部书记李盛明，当了11年村干部。这两年，村里改造了低湖田，花了1万元；

铺了一条油渣路，贴了2万；办有线电视，村里贴了7万；每个组新配了一台电动机，用了2万；修了一座桥，5000元。事情办得比较多，也办得比较好，钱从哪里来，群众都晓得：“卖土地卖的钱”。村里有一片原来办轮窑厂现在倒闭的闲置荒地，村支部在这片荒地上大做文章，一开发二炒作，第一次卖出14万元，第二次卖出37万元，还可卖几十百把万元，

李支书笑说：“房地产涨得特别快，现在一个台基卖3万还争的打架”，办完这些公益事业，村里不欠一分钱的外债，村里账上还存28万元的现金，农户还欠村里9万元的债。

第3家是朱河镇城建村。城建村依小城而建村，村支书杨立明当了17年书记，7年村主任，7年小队长，是村里“长了毛的元老”。去年他“发了一大作”，为村里修了29条路，“所有角落都修进去了，水泥路修到大门口只可惜不好修上楼”，这29条路全长4446米，宽3.5米，没有要求老百姓出钱（道路竣工庆典时，一部分老百姓自发地送了一部分钱），总投资98.64万元，其中村里投资70万元，组里投资28万元。钱从哪里来？村里有几个小企业，组里也有收入来源，这些

年村组干部“节衣缩食”节约和积累了这笔钱。城建村的公益事业有别于全县，应该说是规模和品位上

了一个档次，尤其是品位。小学生读书全免费。大学生读书有补助，每人每年1500元，村里现有大学生27人。老年人

发奖金，全村70岁老人69人，每年春节每人发100元的长

寿奖。退休村干部有补助，村退休干部6人，每人每年1280元。杨支书告诉我，从今年开始，准备搞一个老年人三级保险，“不用国家保，我们自己搞”。村里60岁以上的老人现有

191人（老的比小的多，全村14岁小孩只有123人），村组

户三级出资各三分之一，保每月生活费40元。估计村里每

年要出8万元钱，这8万元钱已有了着落，他们正在筹备在

开发区建一栋房子出租，14间，6000元1间，每年可收8万元，这栋“老年人保险楼”又是一大公益事业，并且是有层次的公益事业。

（六）找“一事一议”和“两工”

实际上，找一事一议和两工也是找政策，因为它是专门的税改政策，把它单列出来，是为了说得清楚一些。

湖北省委、省人民政府《关于开展农村税费改革试点工作的通告》（2002年6月21日）第三条规定：村内兴办集体生产和公益事业所需的资金和用工，不再由农民固定承担，实行一事一议，民主决策，上限控制，监督使用。筹资额每人每年最高不得超过15元，筹劳每人每年最高不得超过10个标准工日。

《湖北省村级范围内筹资筹劳管理办法（暂行）》第五

条规定：下列项目所需资金按规定途径解决，不得以兴办村级公益事业名义向村民筹集资金：1、农村义务教育、中小学危房改造、计划生育、合作医疗、初级卫生保健、优抚、民兵训练、乡级道路建设。2、村级干部报酬，五保户供养，村办公经费等。第六条规定：全省用3年时间逐步取消统一规定的劳动积累工和农村义务工，2002年每年农村劳动力承担劳动积累工和农村义务工最高不超过22个，2003年不超过15个，2004年不超过10个，2005年全部取消。第7条接着规定，两工取消之后，仍需向农民筹劳的，每个劳动力每年承担劳务不得超过10个标准工日。

上述文件政策写得很清楚，村级公益事业只能在一事一议和两工中解决。对于一事一议，有明确的要求，有事才议，议后报批，批后执行，专款专用；对于两工折资，中央和省里文件也规定得很清楚，不能强行以资代劳，除防汛抗灾经县人民政府批准外，不能跨村使用。两项筹资筹劳都要本着“量力而行、群众受益，事前预算，上限控制”四句话原则进行（农业部印发的《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》）。国务院为此专门制订“三个不准”，其中两个不准是：不准超范围、越标准进行一事一议，筹资筹劳，不准在农业税及附加和一事一议之外对农民进行任何形式的摊派和收费（国办发[2003]85号）。

上头的文件规定得严严实实、滴水不漏，下面的情况如何呢？也就是一个村的一事一议和两工究竟能收多少钱？可以办多大的事？是不是按规矩收了？收了是不是办了

事？

下面是周老嘴镇5个村的调查情况：

爱华村2297人，1290个劳力，今年一事一议收了3万

元，两工收了5万元，共计8万元钱。他们村用两项收入3

年办了一件事，即修了一条路，4000米，花了17万。罗家村，1506人，835个劳力，今年一事一议收了2万

元，两工收了4万元，共计6万元。村里把这笔钱补贴在今

年的农田改造上，疏洗了4000米的沟渠。

向桥村1368人，744个劳力，今年一事一议收了20520

元，两工收了37200元，合计57720元。村支书雷运章说，这两笔钱只能维持修整旧有的公益事业，比方说修补桥梁和路面，修整涵闸和沟渠，搞新建设远远不够。他们村有4件

事急需要搞，一是修了4年的碎石路要重新翻修，二是全村

的老沟要疏洗，三是全村26座桥洞涵闸都已老化，还是1972

年建的，今年只整修了3处，其余的17处估计要花20多万，

四是想办一个水厂，要60万元。完成四件事需要上百万的资金，靠一事一议和两工“做胡椒都不辣”。

七台村1189人，702个劳力。今年一事一议收了1.5万

元，两个收了3.5万元，合计5万元。这5万元贴在今年多方投资的村级道路建设中。

大李村，1673人，898个劳力，今年一事一议收了2万多元，两工收了4万元，合计6万多元，这个村近两年的道路建设工程量大，两项资金都补贴进去了。

周老嘴镇的两工都已折资收取，其他乡镇有的已收了，

有的还未收。全县也有少数村不收一事一议或两工。手头有一份监利县2004年劳务负担总表，全县21个乡

镇（两个农场在外）农业人口95.2万人，劳动力51.6万个，

一事一议总收入1364万元，人平14.3元，两工489万个，

劳平9.5个，按每工5元折资，两工应收2447万元。全县一

事一议加上两工斥资等于3811万元，平均每个乡镇181万

元，平均每个村48986元。

一事一议和两工平均每村48986元，这是应收的，实收情况有差距。监利县有三分之一农业劳动力出去打工，有四分之一的农业人口在外面，收这两笔款子非常难，一般的村能收60%差不多。60%是多少，平均每个村是29391元，这笔钱能做好大一件公益事业呢？修村级油渣路只能修200多

米，修村级水泥路只能修100多米，修个简单的人行桥还可

以，修个自来水厂，少说也得10年积累。这笔钱理论上是要专款专用，实际上不大可能，钱上面又没作标记，收起来后哪里要得急就往哪里按了，一部分村用在村三项开支里了，一部分村用来还债和抵了任务，真正用在公益事业上的并不很多，这也就是当前税改之后农村公益事业大多处在停滞状态的症结所在。白螺镇高黄村支书彭训清就此编出一首顺口溜：钱少不够用，专款未专用，户里收不齐，村里防空洞（债务亏空）。

税改政策里还有一个可用于公益事业的资金来源，不过，只是一小部分，附在一事一议和两工政策之后说一下。鄂农税费改办[2003]14号文件指出：村级机动田缴纳的农业

税正税必须统一入财政金库，由财政预算统筹安排，具体安排，可以适当增加村级运转及村级公益事业建设方面的支出。政策里的资金好像只有一点点，但是，实际工作中，少数村正是利用机动田收入来兴办村级公益事业。监利沿湖乡镇分盐镇、棋盘乡、福田寺镇、毛市镇、柘木乡、白螺镇、朱河镇、桥市镇等十几个地方，村里机动田相对多一些，有的村机动田面积大于计税面积，这些村的机动田收入有一部分用在公益事业建设上。

（七）再找群众

第六条找一事一议和两工已经找过了群众，农民该交的交了，乡村该收的收了，税改政策规定，凡是没有政策依据、村级自立名目向农民收取的各种费用一律取消（鄂办发[2000]29号），也就是政策之外，不得再有任何形式的摊派和收费。那么，怎么还可以再找群众收费呢？——这正是值得我们研究和讨论的地方。

先看实际情况：有一种情况，说是公益事业，其实是群众的私益事情，

群众愿搞就出钱，有的是村干部提卯子，有的是群众代表提卯子。比方说装有线电视，装程控电话，小组内部户与户之间清沟筑埂，从组级公路到农户门口的路或者从村级公路到小组的路等等。网市镇新河村今年装有线电视，村里把总线牵过来，农户谁愿装谁出330元的装机成本费和收视费，村

里管施工人员的生活，今年上半年装了80户，估计春节期间还可装上百户。监北很多村装有线电视，大都是户平出资

300元以上。汪桥镇上坊村集体经济厚实一点，他们的有线

电视入户，每户只收100元，村里贴了7万元。网市镇大潭

村办有线电视，由一个体老板出面，他投资3万元，已完成进村工程，谁要入户谁交钱给他，村里只负责监督，保证收钱标准不超过邻村。

桥市镇血黄村改造低湖田，分上片和下片，上片是个水袋子，有一片千亩湖荒，需要改造，村里牵头，作规范，请挖机，农户想搞的就出钱，“姜太公钓鱼，愿者上钩”。先后有16个农户报名参加，多的100亩，少的35亩，农户筹资

16万元。出钱的都乐意，因为收入成倍增长，有利可图，未参加的农户也无意见。

周老嘴镇罗家村10组和11组都种的低湖田，11组的10户农民自发组织，“哪个不出钱就赌咒”，个个同意，请本组当村主任的罗必忠出来牵头，另选罗必春、杨礼必、罗必灿三人参加签合同和监督质量。10户出资1.1万元，疏洗1300米水沟，整修穿田路，11组还有一些农民在外打工，他们现在不参与出钱，如果回来种田，按每亩10元出给现在转包

他土地的农户，大家都同意。邻近的10组由于农户人心不

太齐，有的愿出钱有的不愿出，只收了3000元，疏洗工程只能搞一小段，老百姓栽秧割谷十分不便，本组农户对此意见较大，牢骚较多。不过，村干部准备今年下半年帮他们组织一下，解决未完的工程，前提是：农户愿搞就出钱。

另一种情况是稍大一点的公益事业，群众要求强烈，也愿意出钱，村里按程序开好干部会、党员会、村民大会和村

民代表会，大多数签字同意，然后由村干部或由群众代表出面集资办事。

据我调查，由群众代表出面办事的村有20来家。整个程序操作比较规范的有上十家，每一家的整个过程我都作有详细记载。这里我举几例。

周老嘴镇大李村，我到这个村已去过2次，第一次去9

月24日，村里正为修路出资上片下片群众意见不统一。村

里作三年公益事业计划，每年亩平20元，三年交60元，上片要求分三年交，下片要求一年交，相持不下。第二次去是10月26日，村主任李兴全说：“按群众意见办，上片收20

元，下片收60元，全村一盘棋（规划），分成两步走，出钱多的多修路，出钱少的少修路。”李主任介绍，1200米的公路已修好，花了14万元。这个月23号，群众代表又与工程

队签了1公里的修路合同，10万元造价。原定今年修7座桥，

还需8万元钱，群众不同意，说好事慢慢做，算了，明年再说。整个公益事业，村干部不插手管事，全村群众开了两次大会，代表会开了多场，大家选村民李诗玉当理事长，选李明立管财金，李明美当出纳，李昌年管施工，这四个人是村民都信得过的公正人。四个人都不拿工资，李主任说年底可能会跟他们补一点钱。村干部起一个监督、撑腰和出面向上级争取经费的作用。

汪桥镇李湖村今年修4公里油渣路，造价52万，村干部也未插手管事，对外争取捐款和对内找群众集资，包括整个工程从签合同到施工、监工到竣工验收，都是村民理财小

组办的。村民理财小组由干部大会、党员大会、村民大会三个大会选举产生，大家一致推举两位退休老支书李雨林、李雨平和村民李昌红为理事长，三个人分工明确。全村14个组，3个组未参加集资，因为不受益，11个组群众都签字同意交款，每亩20元，每人40元，一共收了10万元，几天之内就收齐了，无一起扯皮拉筋现象。

该镇毕家村今年已修了一条2.7公里的公路，投资45万

元，上面争取16万元，老百姓集资24.8万元，亩平80元，由村民理事会举办，老支书李道勇当理事长，理事会里分下料质量监督组，组长张国炳；施工质量监督组，组长李万根；收款组，组长张国祥。每组3人，共10人。

朱河镇城建村村民理事会是我调查中认为为民办事最负责的理事会。虽然这个村修路没有找群众收钱（只收了一些人情钱），但这个村民理事会值得一说，在此一并提及。这个村公路修建监工管理非常严格，工程完工后，他们和审计人员一道查出整个工程面积1.27万平方米，应用崇阳水泥

978吨，实际用量少了18吨，每个平方少用3斤，为此他们

与施工方谈判，各担一半责任，施工方退出承包款2300元

钱，村里每平方承担1.5斤损耗。工程管理熊先春说：“我自己修的路，我保证走完我这一生路都不会坏。”特别要说到的是，村里修路，街上几个油子哥想方设法要来承包，村支书说“我说了不算，群众说了算”、“除非打死我，才修油子路”。

农村公益事业群众代表办，这是监利县委正在探索的一个模式，目前，已有少数村正在实践，所以我举例多一点。

至于说有的村干部在税改政策之外提卯子找群众集资办公益事业，为税改政策所不允许，也违背了监利县委的“若干规定”，应予纠正，还应该处分相关责任人。

三、基层干部的一些看法

这趟调查，主要了解作法，顺便听些看法。这些看法有正面的，有侧面的，有些甚至是消极的，我一并“原声记录”，以供领导“兼听则明”。姓名我就不点了。

我与上百名村支书村主任还有部分县乡干部交谈，或者叫讨论，主要围绕三个方面。

一是公益事业要不要办——多数回答是肯定的，并且非办不可，不办不行。周老嘴镇罗家村11组为什么群众自发地每户出上千元

洗沟，因为那个组的农民长期“干的是牛马活”。那是一个低湖的锅底，淤泥齐腰深，农民割谷要带两个大脚盆，“谷把子”只能下在脚盆里，捆好一个再放到另一个脚盆里运出去，一人割一人运。运上田埂的“谷把子”要担出去，有600米远，

担回家，还有5里路。农民只能等下大雨，下大雨后上游来水了，用船装好，再套上牛拉出去，拉到村里的沟里再往家运。解放这么多年，农民还在这样种田，真的是当牛做马，苦不堪言。村主任罗必忠问我：你说这样落后的生产环境要不要改善？

我到桥市、汴河、柘木、分盐、白螺几个沿湖乡镇跑，那里的老百姓对办水厂特别感兴趣，舍得拿钱出来。为什么，现在去看最能看出答案，好多河里塘里泡的是黄麻，臭烘烘

的，老百姓就在那河里塘里洗衣服，淘米洗菜，直接饮用，没办法啊，一捆麻可以污染一条河，一条河要供养几百人。农民们说，春天喝肥水，夏天喝渍水，秋天喝麻水，冬天喝黄水，一年四季喝苦水，干旱起来还没得水。监利有些地方，老百姓为什么血吸虫病多，小伙子参军体检为什么肝炎多，有的村庄为什么癌症病人特别多，老百姓说都是这苦水臭水惹的祸，我不知道这说法科不科学，桥市镇副镇长李万发问我：你说，像这样恶劣的生活环境要不要改善？

网市镇扒头村一条大河拦在村头，无桥过河，只能摆渡，老百姓生活极不方便，这里曾经淹死过3个年轻女子，扒头村虽然外出打工人员多，发财的多，但靠群众集资根本修不起这座大桥，你说怎么办？村支书黄孝廉问我：这样的危险的生命（生存）环境要不要改善？

白螺镇毛桥村老百姓不愿种田，粮价好也不愿种，一级田每亩25元都无人包，为什么？路没修通，谷子运不出来，

贩子进不了村，村里村外粮食总有几分钱到1毛钱的差价，去年修了路，田就俏起来了，100多亩荒田120元一亩还抢着要。

柘木乡薛坛那一片有9个村，去年前年，9个村支书联手不交乡里税费，为什么，没有路出来，老百姓不跟村里结账，村里也就没钱跟乡里结账，症结就在这条路上。村干部说：“怨声载道那个道就是我们薛坛道”。今年柘木乡借助修防汛公路的好政策，开修这条“怨声道”，今年税收结账，这个片交款最积极，柘木乡因此而一改上十年玩尾巴耍赖皮的

习惯，一跃成为全县上交税款先进单位。也有一部分人说，暂时不要办。有的村干部说：国家搞税改，好不容易把负担减下来，

正在寻求长远的稳定的减负机制，那么，这个时候，公益事业放一放。减负绝对重于办事，办事肯定影响减负，权衡轻重，暂时不办。

有的村干部说：要急办的事前几年不搞税改就该办了，不急办的事这些年未办，甚至几十年几百年来都没办，又何必挤在这关键口子上去办，几十年几百年也这么过来了，暂时不办没问题，农民想得通，办是为他好，但要他出钱，不办为他好，不要他出钱，他往往选后者，关键是把道理跟农民讲清楚。

有的村干部说：办要踩红线，可能冒风险，何苦呢，上头处分你，下头还怨你，这就像老鼠掉在风箱里，又像猪八戒照镜子；还是不办好，老百姓说你这个干部本分，上级表扬你忠诚，好比媒婆嘴巧，上下两头讨好。

有的村干部说：国家不允许我们搞，县委不相信我们搞，群众代表谁愿搞谁搞，反正我不主张搞，也不反对搞。

有的村干部说：税改之后，村干部减少了，工资待遇降低了，一类村支书一年也只拿4200元，三类只拿2600元，抵不得人家出外打工的个把月，喝点清清粥，享点清清福，何必自讨苦吃，自寻烦恼。

还有的村干部说：主张搞的村干部，并不一定都在为老百姓考虑，还不是想沾一点油，不想喝汤谁往锅边站，不想

吃瓜谁往菜园跑。二是公益事业谁来买单——一种说法是：国家应该买单。

小干部开口说的却是大道理，他们说：党的十六大指出要全面建设小康社会，没有农村的小康，就没有全国的小康，建设是要投入的，农村的公益事业关系到农村小康的进程，也是农村小康的标志。这几年，国家花那么大的精力和经济搞税费改革，国家贴了那么多钱，公益事业包括村级债务这些问题，是整个税改通向成功的最后一座桥，国家应该投资这最后的工程。以胡锦涛为总书记的党中央一上台就提出要有科学的发展观，湖北省委提出要统筹城乡经济发展，武汉市委提出要以城市居民的待遇来对待农民，那么，农村公益事业就应该像城市的公益事业一样，由国家买单，国家为城市的发展买了多少大单子，应该为农民的基本的生产生活买些小单子。胡总书记今年5月上旬在江苏考察，要求党和政府“四个多干”，多干群众急需的事，多干群众受益的事，多干打基础的事，多干长远起作用的事。投资农村公益事业，就是解决群众急需和群众受益的问题，就是解决当前农村根本性的、长远性的、基础性的问题。国家要像解决长江黄河的问题一样，像修京九铁路、西藏铁路一样，像投资嫦娥奔月工程一样，解决农村公益事业问题。上层要搞活，基层要稳定，入地的投入舍不得，上天的投入靠不住，所谓民可以载舟，民也可以覆舟，其实民谁想覆舟呢，民只想乘舟，只是划不动这沉重的舟，还是要靠国家出大力，国家应该拿出

这笔钱，这是培植国本政基的必须投入，这是党实践自身宗旨、巩固执政地位的必要投入。——这些话不应该说是官话、空话、套话吧。

乡村干部说要国家买单，指的是乡村公益事业，而国家最应该买的是县单，是大单。监利县水利局局长说：“县级大型公益事业，比方说农村水利基础设施建设，也只有国家买得起单。水利是农业的命脉，国家如果不买单，农村农业农民三样生命就没有保障了”。据统计，监利县有一级泵站12

处，装机60台，总容量38720千瓦，二级泵站320处，装

机600台，总容量54099千瓦。这些泵站都是大集体时修的，

最早的有了31岁，最迟也有21岁，都已严重老化，有的早就应该退休了，但都在带病坚持工作，甚至是重伤不下火线，隐患重重，危险频频。要维修一级泵站需1.5个亿，维修二

级泵站需3个亿。没有这4.5个亿的投入，监利县的抗旱，

尤其是排涝就很困难，目前全县有49万亩农田排涝标准只在五年一遇以下。上头政策是好，下面增收难保，监利农村经不住一夜大雨，监利农民一眼望着共产党，一眼望着老天爷。没办法啊，4.5个亿，95万监利农民负担不起，3000万预算赤字的监利财政更拿不出，只有靠国家。

一种说法是，农民应该买单。水利局局长说的大中型水利设施建设是大单，大单要等

国家买，包括中单也要国家买，那么，小单呢，农民门前屋后的小单呢？国家总不能全包了吧，国家也不富啊。再说，这么多年来，农民的事一直是农民自己办。你要吃水，你要

亮电，你要看电视，你要骑自行车下田，你要穿皮鞋串门，你就得出钱，一如你做房子，娶老婆，添家具，做姑爷、舅爷，办年货，你都得自己出钱，你总不能指望国家和集体吧。这是其一。其二，农民的负担减轻了，国家的惠农政策增多了，农民应该对国家有所贡献，应该对自己负点责，农民出点钱办自己的事，出得起也应该出。其三，很多农民欠村里的债，这笔钱应该收，不收大多数农民有意见，后来的收款工作不好开展，民风也随着搞坏了，这笔钱收起来，可以满足今后一段时间兴办公益事业，至少可以补贴一事一议和两工之不足。其四，兴办公益事业，改善生产生活环境，农民借此可以更快的奔小康。现在出几个钱，实际上是为了更多地收获，这是农民自身求富求发展应该和必须的投入。

还一种说法：有能力的乡村集体也应该买单。但目前的村级集体经济大多是零经济和负经济，前面说了监利县778

村只有40个村基本不负债，全县21个乡镇只有一个不负债。乡和村没有能力买单，甚至没有能力赊单。另一方面，随着国家税改政策的落实，村级买单兴办公益事业的能力越来越不足。省税改办对全省37村的调查统计，税改后减幅最大的是生产和公益性支出，减幅达74.5%，其次是行政管理性支出，减幅达51.84%，再其次是部门集资摊派性支出，减幅为34%，第四是工资性支出，减幅为32.06%。税改后的村级两项收入（附加和转移支付）只能基本满足村级三项开支（两项收入占三项支出的86.69%）。不足部分不得不挤占一事一议、两工和村组排涝费。而一事一议、两工本来很少，又不

可能收齐，监利县村平可收60%，3万元不到，省里统计资料上说村级一事一议平均实收10141元。如此看来，村级集体为公益事业买单不现实，集体买单只能算一种说法，或者叫一种期待。

三是公益事业谁来承办——

大多数村干部同意监利县委的意见，认为“农村公益事业交给群众代表办”是件好事。它符合民主发展的方向。十六大提出：健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。这是党中央的决定，也是老百姓的呼声，这是社会主义民主发展的重要内容，也是全面建设小康社会的必然要求，这符合老百姓的根本利益，也有利于党风廉政建设，更密切党群干群关系。在公益事业建设上，应该按照中央国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》去执行，保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。

监利县目前十几个村比较成功的实践证明“农村公益事业交给群众代表办”是可行的，农民拥护，村干部也欢迎。

也有少数村干部想不通。我们在周老镇、白螺镇等地与村支书讨论这个问题时，大家争论得比较激烈。这些同志不同意把事交给代表办，他们不相信代表有这个觉悟、能力和水平，因为他们毕竟不是干部，为什么放着党培养的党员干部不用，而去相信那些没有培训提高的代表呢？为什么放着多年建立的财会、审计包括纪检这三套体系（还有新建的双

代管机制）不用，而去重新培植另一种执行和监督机制呢？既然上级组织不相信自己任命下的村党支部和群众选举产生的村民委员会，干脆让村民理事会这个组织主持村务得了。

四、值得注意的三个问题

调查监利县百村公益事业怎么在办，感觉有这么三个问题值得注意：

（一）束手无策不作为。在我调查的村中，有少数村支书觉得“束手无策”，因而无所作为，估计在这上面无作为的要占大多数。普遍不作为，这就需要我们在政策上反思，也需要县乡组织加强对村干部的引导，提高他们的认识，指导他们的方法，帮助他们寻找良策，争取有所作为。

（二）违背政策乱作为。极少数的村以办公益事业为由，村干部牵头，收历欠，搞摊派，加负担，这种现象不多见，但有。监利县在9月税改督查月中，查处过8名干部，但个别地方还是禁而不止，刹而不住，有些胆子大的村干部无视纪律，顶风作案。对这部分乱作为的干部要严厉处分，清理出局。

（三）假借规定瞎作为。个别村拿了县委的“农村公益事业交给群众代表办”这个规定，不按程序办，理事会是幌子，代表会走过场，既不申报，更未批准，就张罗开来，就开始强行收款。有的村三年大事恨不得一年办，有的村亩平收到80元，群众承受不住，或者承受得住也有怨言。这种搞法虽是为群众办好事，我把它叫做瞎作为（可能言重了一点）。

我调查的村中少数几个村有类似情况。这种瞎作为有很大的危害性，歪曲监利县委的初衷，加重群众负担，将前段减负成果毁于一旦；这种瞎作为有很大的欺骗性，老百姓以为是县委要求这么搞，从头到尾蒙在鼓里，而上头检查，村支书讲得头头是道，甚至有凭有据（闭门造出来的代表会记录、村干部代写的群众签名）；这种瞎作为还有很大的传染性，一个村搞了，周围村仿效，形成规模效应。对少数瞎作为的地方，应该深入调查，指出问题，及时纠正，严肃处理，以儆效尤。

五、两点建议

（一）多元化投入兴办农村公益事业

首先是国家应该增加投入。国家不可能包办农村公益事业，但国家不能不管农村公益事业。从已经出台的税改政策看，国家对乡村这一块基本未管。转移支付的确定虽然包含乡村道路修建经费这一要素，但拨付和使用没有这个项目。国家转移支付的目标是三个确保，我觉得应该还添加一个确保：确保乡村必要的公益事业建设需要，如果没有这个确保，三个确保的第一个确保，即确保农民负担得到明显减轻、不反弹，就不容易做到，至少是在那些必须急办公益事业的地方。转移支付应该增加这笔经费。国家可以确定一个统一的标准，省里和县里再拿具体操作细则，国家和农民（或农民加集体）投入的比例可以对等，可以四六开，三七开，也可以实行奖励性投入，像奖励修村级公路那样，但国家的投入应该不低于农村必要的公益事业经费的三成。也可以这么

分：必要的农村基础设施建设或者必要的农村社会公益事业建设这两块选一块由国家负担，另一块由农民（或农民加集体）负担。至于大型公益事业建设如县一级水利设施的建设和维修只能依赖国家投入。

其次是农民的投入。农民的投入分两块，固定一块，即一事一议，按税改政策执行。湖北省明年取消两工，但政策规定取消之后有必要的地方还可征收两工，我认为这种提法不大规范，容易导致两工取而不消，拖泥带水，不收就绝对不准收，要收也可以加在一事一议中，现在的农民普遍不愿出工了（折资比出工划算。一个普通劳力即使在农村出一天工也赚20-40元，两工劳平10个，折资50元，只顶农民两天的工钱，所以农民愿意折资），如果两工取消不了，而加在一事一议中，适当提高一事一议的标准，这种办法简单明了，好把握，好操作，好监督。另一块是灵活一块，根据农村的实际情况，必须急办的公益事业按政策收款办不起来，农民迫切要求办，同意出钱办，再找农民收钱，收多收少让农民自己拍板，看农民的承受力。即使是人平1000元，只要他出得起又愿意出，并且不是乡村干部和财政人员收，而是农民代表收，那也不叫加重农民负担，这是我的理解，不知对不对。

俞正声同志在一次会上讲：“今后农村公益事业怎么办，家宝同志的意思是：村里很多事，一直是农民自己办。农业税改后，这些事国家承担不下来，还要办，怎么办？”我以为，国家承担不下来，也应该承担一点，因为农民比国家还困难，

但是，农民应该是今后较长一段时间内农村公益事业尤其是村级公益事业的投资主体。

第三是乡村集体的投入。目前虽不大现实，但也不是不可能。乡村要在下真功、出实招、积极地、持之以恒地化解债务的基础上，一方面进一步精简机构，裁减人员，规范支出，堵塞漏洞；另一方面创新体制，转换机制，对现有公益事业的基地、设施、资源大胆拍卖，租赁、转让、股份制承包，明确所有权、放开建设权、搞活经营权、保障收益权，探索中小型公益事业建设和管理使用的市场化、民营化，甩掉集体包袱，增强集体的造血活力和功能；第三方面解放思想，招商引资，兴办企业，开辟财源，增加积累，增强实力，提高对农村公益事业投入的能力，努力使乡村集体尽快地、真正地成为农村公益事业建设的三大支柱之一。

第四是多渠道投入。监利县百村找钱的7种模式，除后两种找农民外，前五种无论找谁，只要找得上都可以找，只要不违法不违纪不违规，谁都应该出。所谓权为民所用，情为民所系，利为民所谋（有位村干部说，还加一句钱为民所花）；用老百姓的话说是建桥修路，积德行善。如此说来，监利县前5找模式还不够，还可以尝试10找、20找。这种多渠道的投入，是农村公益事业投入永远的必要的辅助和补充。

（二）规范化运作“农村公益事业交给群众代表办”

我认为，监利县委提出的“农村公益事业交给群众代表办”是个好办法，至少是又一种好办法。由乡村干部提卯子办

农村公益事业，是个传统的办法，也是好办法，只要不违反税改政策，两法都可以选用，也可以合用，因事制宜吧，比方说跨村的甚至跨乡的大一点的公益事业还是乡村干部领办得好。这里我想就“村级公益事业交给群众代表办”这个办

法的规范啰嗦几点：

1.公益事业交给群众代表办，应该是以不违反现行税改政策，不加重农民负担为前提。

2.公益事业交给群众代表办，不要忽视了村党支部和村委会的指导与监督作用，不要忘记了发挥退休村干部和农民党员的骨干带头作用。

3.公益事业交给群众代表办，群众代表应该是群众选出来的代表而绝不是乡村干部任命的代表，应该是正派公正、有办事能力，又懂点业务，更热心为群众办事的代表，千万不能交给宗族房头办，万万不能让给黑恶势力办。

4.公益事业交给群众代表办，乡村两级组织要注重培养和提高代表们理事的政治素质和业务能力，要规范和监督他们理事的基本程序和整个过程。

5.公益事业交给群众代表办，必须把握三个关键环节，或者说坚持三个基本原则，即事先要让大多数群众同意并签字，事中要让大多数群众知晓并监督，事后要让群众理财小组审计并公布。

6.公益事业交给群众代表办，应该有个长短规划，应该分个轻重缓急，不能贪大求多，不能急功近利，同时，好事必须都办好，千万不要办砸了。

——全省脱贫奔小康试点工作调研报告

在全省29个贫困县（市）中选择7个山区县（市）开展脱贫奔小康试点，是省委、省政府全面贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式、推进湖北又好又快发展的重大战略，是加快湖北新农村建设的重大部署，是探索扶贫开发新途径的重大举措。

省委书记罗清泉在总结过去一年试点工作时指出：“试点工作时间不长，但成效明显，望进一步总结经验，加大力度，坚持不懈地抓下去。”根据罗书记指示精神，最近，省委政研室与省扶贫办组成联合调研组，深入7个试点县（市）进行了比较全面系统的调研。时值初夏，群山披翠，调研组赴武陵、进秦巴、奔幕阜、穿越大别山，一月有余，行程万里。召开了十几场座谈会，听取了县市领导、县市直有关部门和乡镇、村书记的介绍，走访了几十个乡镇和村组、几十家企业、上百家农户，山区的贫困状况让我们感到沉重，但脱贫奔小康试点带给山区新的变化也让我们感到激动，山区的发展前景和干部群众新的精神面貌更让我们感到振奋，7个试点县（市）乡乡村村你追我赶、争先恐后，恰似一幅“群山奔腾”的壮美画卷。

一、喜看山乡新变化

经过一年多的试点建设，7个试点县（市）干部群众“居弱图强、后发奋进”的思想进一步牢固，发展产业、富县富民的方向进一步明确，农业农村基础设施建设进一步加强，农民生活水平进一步提高，村容村貌进一步改观，乡风文明进一步推进。

（一）经济发展明显加快。2009年，7个试点县（市）国内生产总值达277.7亿元，比2008年增长14.5%，增速高

于全省平均水平1.3个百分点；规模以上工业企业增加值64亿元，增长18.8%；财政总收入24.6亿元，增长16.4%，其中，地方一般预算收入12.56亿元，增长34.8%，增速高于全省19个百分点。比如丹江口市，立足于南水北调中线调水源头特殊地位，将转变发展方式、建设绿色水都贯穿脱贫奔小康工作始终，大力发展清洁工业、绿色农业、生态旅游，积极发展和培育生物质能源、生物医药、绿色食品等新兴产业集群，引进农夫山泉、雨润集团等国内外知名企业，培育丰华、博奥等农副产品加工业龙头企业，全市经济总量增加、增速加快，2009年县域经济排名跃居全省第32位，2008年前进12位。

（二）特色产业不断壮大。2009年，7个试点县（市）的特色产业基地面积达到388万亩，比上年增加35万亩，

人平达1.8亩，初步形成了一村一品、一乡一业、一县一特的新格局。保康县充分发挥磷矿资源优势，着力推进矿化结合，大力发展核桃、烟叶、茶叶、食用菌四大农业产业，加

速发展生态旅游，基本形成了以磷化工为主体、特色农业和生态旅游为两翼的“一主两翼”产业格局。五峰县大力发展茶叶产业、生态文化旅游业，跻身湖北省茶叶大县、湖北旅游强县、中国最具民族风情旅游大县和生态旅游大县。丹江口市重点发展特色产业和旅游业，已发展水果（主要是柑橘）、畜牧、水产、油茶等特色产业基地55万亩，特色产业产值占全市农业总产值的70%以上，农民收入的50%来自优势农业产业。大悟县大力推进以板栗、茶叶、花生、药材和养殖小区为主的“四板块一小区”建设，板栗面积达到81万亩，茶

叶15.3万亩，花生30万亩，药材5.6万亩，规模养殖小区

70个，被列入国家绿色食品花生标准化生产示范区。英山县大力发展茶叶、板栗、药材等特色产业和生态旅游业，特别是茶叶产业对农民增收的贡献率达到38.6%。通山县充分发挥旅游、矿产等资源优势，着重培育生态旅游、石材加工、新型能源等特色产业，尤其是旅游产业已经成为富民强县的支柱产业。鹤峰县重点打造茶叶、烟叶、蔬菜、林果、畜牧五大绿色产业集群，特色农产品板块基地达到80多万亩，

农民人平达4亩以上，被农业部定为“全国农业标准化示范县”。

（三）农民收入较快增长。2009年，7个试点县（市）农民人均纯收入达到3462元，比2008年增长10.4%；减少贫困人口6万余人，下降8.7%。不少农户反映，“脱贫奔小康打开了思路，农民就业有了出路，产品有了销路，增收有了门路，大家走上了致富路。”英山县大力实施“五个一”工程，

即每个村发展1个特色产业、1个农产品加工企业、1个农民专业合作组织、人平拥有1亩高效经济林、户平拥有1亩茶，进一步夯实了农民增收致富的产业基础。该县柳湾镇河南畈村家家户户种茶、销茶，每户每年从茶叶中获利几万元，全村80%的农户依靠茶叶经营收入建起了楼房。村民夏清明形象地评价采摘茶叶带来的收益:“一早一桶油、一天一身绸、一月一头牛、一年一层楼”。鹤峰县森林覆盖率达82.9%，生物资源非常丰富，过去由于没有得到很好的开发利用，农民“守着青山没饭吃，抱着摇钱树没钱用”。去年以来，该县把推进林业产业化建设作为农民致富增收的重要手段，壮大板块基地，培强龙头企业，形成特色品牌，全县林业产值达到3.13亿元，农民人均从林业获得现金收入1100元，仅箬叶一项每年就为农民提供现金收入近亿元。

（四）基础设施得到改善。2009年，7个试点县（市）共完成小流域治理面积529.6平方公里，高产农田建设4.19

万亩，低丘岗地改造17.89万亩，实施现代农业示范项目18.6

万亩，低效林改造项目8.2万亩，当年解决安全饮水人口32.5

万人，新修通村水泥路1606公里，农业农村生产生活条件得到进一步改善。五峰县狠抓交通、电力、通信建设，启动了陆渔一级路建设，融入宜昌1小时经济圈；启动220千伏

电力通道建设项目和渔洋关110千伏变电站改造项目，通信

（移动、联通）、广播电视实现了网络全覆盖。保康县全年启动实施高产农田改造、低丘岗地改造、土地开发、公路建设、危房改造、集镇建设等基础设施建设项目229个，完成

投资15.9亿元。当地农民这样描述今日的新生活“修好了致富路，种上了高产田，住上了新房子，喝上了放心水，用上了便宜电，烧上了清洁气。”

（五）村容村貌大有改观。各试点县（市）大力实施村庄整治行动，广泛开展“美化、净化、亮化、硬化”工程，加快“一建三改”和农房改造，建成了一批环境优美、生态和谐的新农村。2009年启动村庄整治519个村，改造农村危房18509户，新建沼气池3.76万口，农村面貌发生了较大变化。大悟县探索建立了“户保洁、组收集、村转运、镇处理”的卫生保洁机制，配备了卫生保洁员891人，垃圾转运员99人，

垃圾清运机动车126台，新建垃圾池2300多个，新建区域

垃圾填埋场20处，彻底解决了农村垃圾无人管的难题，使村容村貌大为改观。该县吕王镇刘院村，过去“房屋随意建，柴草门前堆。污水到处流，垃圾满天飞。”如今的刘院村，又是另一番景象：农民住进小洋楼，垃圾专门有人收。门前四季花盛开，后院池塘有鱼游。通山县以建设特色新村为抓手，围绕106国道、核电公路、通南公路、九宫山旅游干道等沿

线村庄办示范，推进117个试点村的村庄整治和清洁家园工

程，完成新建、改造村级公路1490公里，建沼气池8300口，

1.5万户农民吃上了自来水，修建了115处休闲场所，建成了畈中、排楼、南林等一大批特色新村。

（六）干部群众精神振奋。7个试点县（市）大力实施“强村富民、强基固本”的“双强工程”，深入推进以卫生村镇、文明村镇、绿化村镇为主要内容的“三项共建”和星级文明户创

建活动，不断完善乡村治理结构，农村基层组织建设、民主法制建设和精神文明建设进一步加强，党群关系、干群关系进一步融洽，乡风文明进一步提高，干部群众精神面貌发生明显变化。大悟县宣化店镇玄坛村连续5年举办了五届由农民自编、自导、自演的文化艺术节，既丰富了群众的精神文化生活，又有利于形成文明健康的乡风。通山县在各村成立了移风易俗理事会、妇女禁赌会、文明新风促进会，开展了“文明湾”、“五好家庭”、“十星农户”等群众性评比活动，引导广大农民形成崇尚科学、崇尚文明的新风尚。调研中我们尤其感到振奋的是山区干部群众团结拼搏、昂扬向上的精神面貌。五峰县委副书记向丽对我们说：“过去对山区脱贫没信心，工作也缺乏抓手，干部群众有点像霜打的茄子——没劲，脱贫奔小康试点工作启动后，上级领导调研勤，各个部门支持多，阶段工作任务重，风声水起，一下子把一池静水搅活了，干部群众充满激情，现在是干部比工作、比业绩，群众比住房、比收入，乡村比发展、比进步，形成了干事创业、你追我赶的良好氛围。”通山县大畈镇西泉村一块景观石上刻有这样一首诗：樱桃好吃树难栽，不下苦工花不开。幸福不会从天降，社会主义等不来。这是西泉村人民的心声，更是7个试点县（市）干部群众“奋发自强”精神的生动写照。

二、探索脱贫新经验

全省脱贫奔小康试点县（市）的主要作法和经验是，坚持一个基本方针——开发式扶贫；形成两个重要特色——整县推进、整体推进脱贫奔小康工作；实行三位一体——扶贫

开发、新农村建设、县域经济发展三大战略紧密结合；突出四大工作重点——制定规划、发展产业、改善民生和发展社会事业；实施五条重要措施——高位推进、对口帮扶、农民主体、整合资源、机制创新。脱贫奔小康试点的实践，探索了山区贫困地区科学发展的新路径，谱写了我省扶贫开发史上的新篇章。

（一）扶贫开发与新农村建设相结合。省委、省政府作出开展脱贫奔小康试点工作的决定，就是把扶贫开发工作放在全面建设小康社会的大局中来谋划，放在全省经济社会发展的全局中来部署，放在全省新农村建设的难点位置来突破，并且从战略方法上把它与新农村建设结合起来，达到“整体推进、全面发展”的目标和效果。

一是扶贫开发和新农村建设一同决策。省委、省政府于2008年5月决定建立仙洪新农村建设试验区，在这个试验区工作刚刚展开的时候，省委书记罗清泉同志就在思考，除了在平原湖区搞试验外，还应在山区搞一些试验，探索不同类型的新农村建设道路。罗清泉书记和省委、省政府其他领导深入调查研究，征求各市州意见，决定在全省29个扶贫开发工作重点县（市）中选择保康、五峰、丹江口、大悟、英山、通山、鹤峰7个县作为贫因山区脱贫奔小康试点县（市）。这个试点和仙洪新农村建设试验区、鄂州城乡一体化试点、88个乡镇新农村建设试点形成我省新农村建设的多类型试验，号称“湖山城乡”四大试验，这是湖北新农村建设的经典之作，也是全国新农村建设的全新探索。

二是扶贫开发和新农村建设一同规划。规划是最能体现也是最早体现“整体推进”这一特色的。开展脱贫奔小康试点工作的第一项重要工作就是制定规划。2009年4月，省委办公厅、省政府办公厅下发了《湖北省脱贫奔小康试点县（市）工作指导意见》；随后省里出台了《湖北省脱贫奔小康试点县（市）建设总体规划》两个纲领性文件全面部署试点县。

（市）经济社会、生产生活、民主文明等方面的工作。总体规划目标就是“两结合”目标，即努力把试点县（市）建设成为我省脱贫奔小康示范县、山区新农村建设先进县。按照上述两个文件的要求，省里出台了县域经济发展、新农村建设、贫困县脱贫3个专项规划和8个部门支持规划，各试点县

（市）与之配套地制定了一系列规划。规划目标层层分解，一直“落实”到乡、到村，有的县甚至规划到每个农户。我们在鹤峰县太平乡调查时发现，山区农户家家都有一本《脱贫奔小康农户规划卡》，时间从2008年至2013年，项目包括家庭年总收入、人均纯收入、产业发展、基础设施建设、家居环境建设、素质提升6大类、39小项，规划得非常明确、具体。

三是扶贫开发和新农村建设一同推进。2009年初，省里成立了以省委书记罗清泉任组长的省脱贫奔小康试点县

（市）工作领导小组。2009年以来，省脱贫奔小康试点工作领导小组召开了四次全省脱贫奔小康试点县（市）现场会议。各试点县（市）、乡镇相应成立一把手挂帅的领导小组，每月一次通报会，每季一次现场会，半年一次总结会，县乡村

三级干部全力以赴扑在脱贫奔小康的事业上，现在“脱奔”一词已成为试点县干部群众最流行的口头语。鹤峰县委副书记张涛说：“山区抓“脱奔”，就是建设新农村，我们现在是党政级级抓“脱奔”，干部人人抓“脱奔”，方方面面抓“脱奔”，一年到头抓“脱奔””。

（二）富民与富县相结合。就是把扶贫开发和县域经济发展结合起来抓，在过去“整村推进”的基础上，更大规模、更大气魄、更大手笔地实施新的扶贫战略——“整县推进”。一是树立富民富县的“核心”思想。省委、省政府对脱贫

奔小康试点的指导思想有明确定位，指出，以促进农民增收、富民富县为核心。

二是确定富民富县的奋斗目标。脱贫奔小康试点县（市）工作总体目标前面两条是“县域经济快速发展，综合实力明显增强”；“乡村经济持续发展，农民收入稳定增长”。具体目标包括“富县富民富集体”三大块：力争试点县（市）生产总值和地方一般预算收入增幅高于全省县（市、区）平均水平，力争经过五年奋斗摘掉贫困县“帽子”；力争试点县（市）农民人均收入2009年至2011年年均增长8%，2012年到2013年达到9%；到2013年，力争贫困人口减少到乡村总人口的10%左右，60%以上的村集体经济年收入达到5万元以上。鹤峰县根据实际情况确定的规划目标是“5年内县域生产总值、财政总收入、农民人均纯收入在2008年的基础上翻一

番，农村贫困人口控制在10%以内，由9.6万人下降到1.8

万人。”

三是探索富民富县的发展路径。山区农民增收，一靠外出务工，二靠发展特色产业。试点县（市）大力发展劳务经济，扶持农民发展与家庭经营相适应的农产品加工业，扶持发展观光农业及特色旅游业，扎实推进扶贫开发，增加农民收入和村集体收入。“山区财政要做大，还是要靠工业化”。试点县（市）坚持“一主三化”方针，按照“布局集中、产业集聚、土地集约、生态环保”的原则，以工业园区为载体，发挥资源优势，把发展特色经济、现代农产品加工业作为加快县域经济发展的重要途径。一些县限于山区交通、地理等客观条件制约，引进企业困难，市里帮助他们在大城市设立工业园区，这一做法被称为发展“飞地经济”。五峰县抢抓省、市直相关部门和兄弟县（市）帮扶机遇，在宜昌开发区建设五峰扶贫工业园，已有一家企业落户，又在枝江市工业园区内筹建对口帮扶五峰工业园。保康县在巩固本县四大工业园的基础上，又在襄樊市余家湖建立10平方公里的保康工业园，

去年底有5家企业入园，计划通过五年努力，完成投资100

亿元，实现产值200亿元、税收10亿元。省领导称赞他们是园区经济和飞地经济“内外发展、比翼双飞”。

（三）开发山区资源与发展农业产业化相结合。产业是脱贫之基、富民之本、强县之源，可以说是试点工作成败的关键所在。7个试点县（市）具有明显的山水资源、矿产资源、物种资源和旅游资源优势，开发山区资源与发展农业产业化结合起来，实质是走有山区特色的农业产业化之路，这是扶贫开发也是山区新农村建设的一条主道。

一是把发展产业放在扶贫开发的首要位置。罗清泉书记在脱贫奔小康试点县（市）领导小组第二次会议上强调，坚持把发展产业摆在试点工作的首要位置。省委常委张昌尔同志在领导小组第四次会议上要求，牢固树立产业第一、产业扶贫、产业强县的理念。全省脱贫奔小康试点工作领导小组一年多来开了四次大会，有两次会议都是以发展产业为主题。

二是发掘山区资源发展特色产业。资源是优势，特色是竞争力。7个试点县（市）努力做到挖掘和利用资源、创造和放大特色。五峰县充分发掘资源优势，集中精力“两手抓”，一手抓采花毛尖的深度开发，着力做大做强采花茶叶产业；一手抓生态旅游开发，着力打造湖北生态旅游精品景区，柴埠溪峡谷景区正在全力争创国家“5A”级景区。英山县靠山吃山，做大做强茶产业。通山县资源优势大，特色产业多，县委书记曾国平把它概括为“五石四电三特两景”。五石：大理石、硅石、石灰石、钒石、白云石，每种石材都是一大产业；四电：核电、风电、小水电、抽水蓄电，5年后县税收将达到10个亿；三特：楠竹、油茶、巴茅草，以巴茅草为优质饲料的我省最大的万头现代奶牛牧场正在建设中；两景：九宫山和隐水洞，一山一水旅游生意火爆，带动“农家乐”休闲产业蓬勃发展。

三是着力发展现代农产品加工业。发展现代农产品加工业是加快推进我省农业产业化的一项战略重点，更是山区脱贫奔小康的一个着力点。7个试点县（市）紧紧围绕农业和

农村经济结构的战略性调整，科学规划、合理布局，重点发展以茶叶、板栗、药材、柑橘为主的林特产品加工，以魔芋和食用菌等为主的特色蔬菜加工，以肉类为主的畜产品加工以及水产品加工。

四是壮大龙头企业。龙头企业号称农业产业化的“火车头”。7个试点县（市）按照标准化生产、产业化开发、规模化经营的思路，集中打造一批市场竞争力强、辐射带动力大的骨干龙头企业，重点在茶叶、水果、特色蔬菜、水产品等产业的龙头企业建设上实现突破。做得很成功的有湖北采花茶叶有限公司，已经成为全国农业产业化龙头企业，“采花”商标成为中国驰名商标。

（四）改善民生与促进乡风文明相结合。扶贫开发，以人为本；改善民生是扶贫开发的突破口，也是深得山区群众拥护的民心工程、德政工程。把改善民生和促进乡风文明结合起来抓，基层干部称之为大山深处的一场深刻革命，这场深刻革命不仅带来了新家园和新环境，也催生了新精神和新风尚。

一是优先投资开展基础设施建设。试点县（市）主要办了四件事：第一件事是修路，加大试点县（市）通高速公路或通山区一级公路建设力度，加快通乡通村公路建设，鼓励和支持有条件的地方修建通组路。第二件事是强化农田水利建设，以土地整理为平台，每年每县建设高标准农田2万亩。第三件事是加大村庄整治力度，把村庄规划、民房建造、“一建三改”、发展庭院经济工作一起推进。第四件事是加速解决

农村安全饮水困难。这四件事办得扎扎实实，干部群众人人拥护。

二是着力发展山区公共事业。试点县（市）大力推进农村文化建设，大力发展农村教育事业，加速发展农村医疗卫生事业，开始建立新型农村社会养老保险制度，稳步推进农民最低生活保障制度建设。保康县全县纳入低保人数达到1.6万人，占农村总人口的7.1%，6个卫生院和50个卫生室得到改造，中小学校舍、乡镇文化站、村体育健身室和农村福利院得到全面修整，社会事业得到较快发展。当地农民有个对比说法：“过去是田种不起，书读不起，病看不起”；“现在是种田不交钱还补钱，读书不要钱还给钱，看病交了钱再返钱，老了儿女出钱保险公司也出钱，穷了民政给救济钱国家还发低保钱，最主要的是我们自己好挣钱”。

三是加强乡风文明和民主法制建设。试点县（市）普遍开展以创建卫生村镇、文明村镇、绿化村镇为主要内容的“三项创建”活动，普遍开展争创十星级文明农户、十大遵纪守法光荣户、计划生育光荣户等创建活动，很多村里成立了腰鼓队、篮球队、舞狮玩龙队等群众文体活动组织，群众文化生活趋向活跃。很多村里成立了财经领导小组、清账理财小组、公益事业理事会、民事纠纷调委会等村民自治组织。丹江口、英山、五峰等市、县的试点乡村都建立了农民理事会，村里的大事小事都要到理事会上“理一理”，老百姓对此很高兴、很满意，他们说：“村庄理事会，有事便开会，举手是赞成，摆手是反对，没人捉你手，权利很实在。”

（五）农民主体与社会参与相结合。政府主导、农民主体、社会参与，这是扶贫开发也是新农村建设的重要原则。把政府主导、农民主体和社会参与三者有机结合起来，搞好资源整合、资金整合，是扶贫开发的关键环节。

一是充分调动广大农民参与新农村建设的积极性。试点县（市）采取宣传开路、典型引路、以奖代补、先贷后补等多种方式引导和鼓励农民参与到建设中来，试点县（市）通过发动农民投入的资金占到投资总量的五分之三，尤其是在村庄整治、房屋改造等项目上，农民投入占到70%。一些地方探索了“请农民参与大事决策、请农民参与规划制定、请农民参与过程监督、请农民参与资金监管、请农民参与合格验收”等“五民参与法”，农民在当家做主中热情高涨、积极性迸发，农民主体作用充分发挥。

二是动员一切社会力量参与新农村建设。社会力量的参与，是7个试点县（市）开放式开发扶贫的亮点之一。在外打拼多年、事业红火的大悟县芳畈镇滚河村村民余兵国，主动拿出350万元，支持本村硬化道路、安装路灯、建设安全

饮水设施，解决本村及周边村民2000人饮水问题，帮助全村60岁以上的男性农民、50岁以上的女性农民购买养老保险。大悟县许多在外打拼的成功人士，为了支持家乡脱贫奔小康工作，自发自愿成立老区新农村建设促进会，主动帮助村支部、村委会制定经济社会发展规划，以捐资、捐物、帮学、扶智、引进项目等形式为家乡建设尽心尽力。目前全县已成立新农村建设促进会146个，共联系在外乡亲2346人，

募集资金3920万元，引进项目182个，成为脱贫奔小康和建设新农村的一支重要社会力量。

三是加强政策扶持和项目支撑。政策和项目有着十分重大的牵引力和推动力。省里出台支持试点县（市）的优惠政策有6大条，涉及到产业发展、村庄环境整治、小流域治理、土地整理、低丘岗地改造、低效林改造、道路修建、龙头企业发展、农家乐等几十类，大小项目有上千个。重大项目包括小流域治理、高产农田整理、“双低”改造、现代农业等方面，其中通山县还有核电站建设、丹江口市还有南水北调工程这些国家级重点工程支撑。2009年7个试点县（市）建设项目272个，新建和续建的重点项目计划投资118.7亿元，

当年完成投资89.9亿元。2010年7个试点县（市）所报六类重点项目计划总投资149.2亿元。用基层干部的话说，是“条条政策都是真金白银，个个项目都能振奋人心”。

四是搞好部门结对帮扶。部门“结对帮扶”是脱贫奔小康试点县（市）工作的显著特色之一。省委、省政府先后下发了“部门定点帮扶”、“企业定点帮扶”、“部队定点帮扶”等三个文件，前后三次动员组织117个单位开展定点帮扶工作。

第一批安排的49个定点帮扶单位，在2009年为7个试点县

（市）投入各类帮扶资金7.1亿元。鹤峰县实现了结对帮扶全覆盖，30个省直单位、11个州直部门和93个县直单位与205个建制村全面对接，县直单位1321名机关党员干部每人

帮扶1户农村贫困户。五是整合资金集中投入。整合资金是仙洪新农村建设试

验区的“经典作法”，在脱贫奔小康试点县（市）工作中得到广泛应用并不断完善。试点县（市）整合资金的作法是，“集以中散钱办大事”为“总目的”，以“统一规划、集中使用、性质不变、渠道不乱、各负其责、各记其功”为“主要原则”，以县（市）为“操作台”，以规划为“指挥棒”，以县（市）领导挂帅、相关部门参加的联席会议为“协调部”，以政策资金、项目资金、金融资金、企业资金、民间资金五大资金为“整合体”，以发展迫切需要为“落脚点”。这一作法过去叫做“各炒一盘菜、共办一桌席”。试点县（市）的新说法，叫做“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个闸阀管水、一个龙头放水”。鹤峰县太平乡小流域综合整治工程是整合资金“非常漂亮的一件作品”。该工程涉及到5个村3万亩农田，过去这片农田虽曾作过一些零星治理，但未解决根本问题，当地流传着这样的歌谣：“太平山连山，种田只靠天，有河流不出，年年遭水淹。”鹤峰县抓住脱贫奔小康试点县（市）的机遇，大做整合文章，合并隧洞凿通、河道治理、田间治理、土地治理、生态治理和环境保护等多个项目，整合省、州两级国土、水利、财政、农业、交通等多个部门的10多项资金，总投资

8000万元，现在初步呈现“田成方、路成框、渠成网、涝能

排、旱能灌”的景象，整治完成后每年直接为群众增收1500

万元以上。

（六）创新发展方式与创新扶贫模式相结合。开展脱贫奔小康试点工作，本身就是我省扶贫开发工作最大的创新之举，其本质是扶贫方式的转变，即实现从单一的救济式扶贫

向救济式扶贫和开发式扶贫“双轮驱动”的转变，从单一的输血式扶贫向输血式扶贫和造血式扶贫“双管齐下”的转变，从单一的专业式扶贫向专业式扶贫和开放式扶贫“大格局”的转变。试点中最大的政策就是允许先行先试，实质上就是鼓励改革创新。7个试点县（市）把创新发展方式、创新扶贫模式、创新工作方法等重大创新结合起来，把创新建设投入机制、创新农村公益性服务设施建设与管护机制、创新村庄建设与环境整治长效机制等具体创新结合起来，开创出一个生动活泼的脱贫奔小康工作局面。

一是创新山区发展方式。根据不同实际情况，扬长避短，在整个经济发展大格局中找准自己位置，做到“五个发展”：突出自身特色，寻求错位发展；改变传统思维，追求创新发展；大胆引进培植，谋求借力发展；依靠科技进步，强化集约发展；保护生态环境，实现循环发展。

二是创新扶贫模式。7个试点县（市）在实践中探索总结出六种扶贫模式：产业扶贫模式、打工扶贫模式、企业联村模式、项目扶贫模式、小城镇带动模式、易地搬迁模式。通山县大畈镇西泉村主要靠隐水洞开发带动农家乐餐饮业发展，去年农家乐餐馆、旅馆达到了33家，该村11组青年

程思虎农家乐餐馆年收入达到100万元，纯收入40万元，成为产业扶贫的典范。大悟县三里城镇实施“公司联村开发”方式，引进各类公司32家，累计投资1亿多元，开发茶叶

基地1万亩，建立了茶叶生态公园，走出了一条企业联村扶贫的新路子。

三是创新工作方法。脱贫奔小康试点工作中有很多工作方式方法的创新，我们在和试点县（市）干部群众座谈讨论中，总结出“扶贫开发五大工作法”。高位推进制——此法包括“三制”、“三式”，“三制”是一把手负责制、常委联系制、专班负责制；三式是密集式调研、双月式大会、拉练式检查。省、市（州）、县（市）、乡（镇）、村，都是书记“挂帅”。省里罗清泉书记亲任领导小组组长，一年多时间，罗书记三到丹江口、大悟，两到通山、五峰，一到保康、英山、鹤峰。省长李鸿忠经常深入试点县调查研究。省委常委苏晓云、张昌尔、李宪生、苑世军、黄先耀、李春明、潘立刚等7位领

导对口联系7个试点县（市），不定期深入联系点指导工作。分管试点工作的省领导张昌尔、刘友凡、罗辉、赵斌同志多次深入试点县（市）现场办公，解决试点工作的突出问题。领导小组每两个月开一次全体（扩大）会议，每次会议都不是“坐着开”，而是“跑着开”，翻山越岭地跑，为的是看现场、看变化、看成效，包括看问题，让试点县（市）相互受启发。定点帮扶制——省委、省政府先后三次下发文件，动员组织省直、国有大中型企业和民营企业、驻鄂部队等上百家单位定点帮扶试点县，帮扶对象明确，帮扶责任具体，考核标准细致。各市（州）、县（市）也同样开展“结对帮扶”工作。“上上下下齐努力，方方面面帮脱贫”的良好氛围正在形成。省、县对接制——一方面省直管县的财政体制已趋完善，项目和资金都是省、县直接对接，（州）市备案，另一方面，各级领导下基层频繁，很多实际问题在调查现场就拍板解决。示

范化带动——试点示范是传统的工作方法，被广泛应用于脱贫奔小康试点工作，省里办7个试点，市县乡层层都办有试点，结对帮扶单位家家都办有试点，重大项目实施也采用试点先行的办法，通过试点然后向整体推进。综合化服务——试点县（市）村村建立综合服务中心，把老百姓需要的各种行政和市场的服务送到村门口，让老百姓不出村就能办好过去需要到乡里、县里去办的很多事情。这种服务形式特别方便老百姓，很多山区农民这样说：“过去办事要跑几十里，现在办事只走几十米；过去进城办事摸不着门，现在办事在家打个电话就来了人。”

二、脱贫工作新启示

脱贫奔小康试点是我省新农村建设“湖山城乡”四大试验中的重要一环，它将扶贫开发与新农村建设结合起来，将扶贫开发与县域经济发展结合起来，整县推进，整体推进，不但探索了山区贫困地区新农村建设的新路子，而且探索了新阶段我省扶贫开发的新战略、新思路。这种探索对于整体推进全省29个扶贫开发重点县（市）的工作、对于开创我省扶贫开发新局面和加快全省新农村建设意义重大、启示深刻。

（一）开发式扶贫是脱贫奔小康的根本方针。新中国成立以来，我国的扶贫工作经历了体制改革推动扶贫、有计划有组织大规模开发式扶贫、扶贫攻坚等几个阶段，一条最根本的经验就是要坚定不移地贯彻开发式扶贫的基本方针。只有坚持开发式扶贫的方针，才能从根本上解决贫困问题。贯

彻开发式扶贫方针，就是要通过发展的方式来解决贫困问题，通过增强贫困地区自身造血功能的方法来解决贫困问题，通过增强贫困地区广大干部群众自力更生、艰苦奋斗的精神来解决贫困问题。我省开展的脱贫奔小康试点，整合各种资源，用足各项政策，统一规划，高位推进，整县实施，大力帮助试点地区培植强县富民的主导产业，大力帮助试点地区农民改善生产生活条件，大力帮助贫困农户发展产业、提高素质，创造就业和发展机会。这是我省贯彻开发式扶贫方针的一项创造性的工作。各个试点县（市）都将试点建设作为实现跨越式发展的重要机遇，狠抓产业发展，狠抓基础设施改善，狠抓农民增收，县域经济发展明显提速，贫困人口的生产生活条件明显改善，脱贫致富的进程大大缩短。一年多的实践证明，脱贫奔小康试点是我省在更高层次、更大范围贯彻开发式扶贫方针的有益尝试，是我省在贫困落后山区建设社会主义新农村的成功探索。继续抓好脱贫奔小康试点工作，就要坚定不移地贯彻好开发式扶贫方针，把发展山区的特色产业放在主要位置，把打破山区的交通“瓶颈”放在首要位置，把改善山区农村的生产生活条件放在突出位置，把提升贫困人口的综合素质放在重要位置，切实提高贫困地区的自我发展能力。

（二）发展特色产业是脱贫奔小康的根本出路。没有产业发展，脱贫奔小康就失去了坚实的物质基础，就会成为无源之水、无本之木。抓住产业发展这个核心，其他问题就容易解决，农民就会拥护。在贫困山区如何发展产业、富裕农

民呢？关键是挖掘特色资源优势，大力发展特色产业。7个山区县（市）试点证明，选择具有比较优势的产业发展路径，是一个地区发挥后发优势、实现跨越式发展的捷径。我省贫困地区一般具有山区、丘陵和库区等多样的独特地理形态，自然、生态、农业、人文、矿产等资源丰富，完全可以扬长避短，挖掘特色、创造特色、放大特色，创造条件发展特色产业和特色经济，实现错位发展，走出一条适合自己的特色发展之路。就各地而言，一要找准产业定位。要深入准确地认识自己的市情、县情，分析和把握自身优势，从而构筑有竞争力的产业，使之在全省、全国产业分工中有自己的位置。丹江口的水电工业和旅游业，保康的磷化工业，通山的石材加工业，五峰、英山的茶叶加工业，以及大悟的板栗、花生都已形成相当规模，有的还形成了产业集群，在全省占有重要地位，成为富民强县的支柱产业。这充分说明只要找准了产业方向，并且长期坚持下去，就能形成后发优势，把特色产业做大做强。二要坚持因地制宜。实践表明，特色产业的发展不能搞“一刀切”，应从资源禀赋、交通区位、产业基础等条件出发，适合发展什么就发展什么。就山区而言，应该依托矿产资源和农特产品发展工业，依托丰富的山林资源发展高效林业，依托山区独特小气候发展特色农业，依托山水林泉洞等自然生态以及民俗文化、红色文化等旅游资源大力发展旅游业。三要倾力打造特色品牌。品牌是特色产业发展的灵魂。“藏在深闺无人晓”，再好的产品没有被市场接受，经济优势都发挥不出来。要实施特色品牌带动战略，倾力打

造具有本土民俗风情、文化传承的特色品牌，带动特色产品

“走出去”，通过品牌带动特色产业发展。

（三）政府主导是脱贫奔小康的重要保障。脱贫奔小康试点工作能在短时间内取得明显成效，关键是发挥了政府主导作用。体现在四个方面：一是体现在领导重视、高位推进上。省委、省政府把试点工作作为重点工程来抓，各级主要领导同志亲自安排部署，亲自调研。省、有关市州和试点县

（市）均成立了以主要领导为组长的工作领导小组，建立了强有力的工作机制，确保了脱贫奔小康试点工作顺利推进。二是体现在规划先导上。试点县（市）紧紧抓住规划这个龙头，突出脱贫奔小康特色、突出自然资源优势和后发优势，高起点规划，做到既有总体规划，又有专项规划，还有省直部门支持方案，并把规划落实到产业、落实到项目上，通过规划整合资源，充分发挥了规划的先导作用。三是体现在政策、资金的积极引导上。省委、省政府出台了一系列优惠政策，并强调在试点县（市）脱贫之后，继续享受国家和省里扶贫开发重点县的各项优惠政策。试点县（市）通过整合各类扶贫开发和新农村建设资金，按照规划进行集中投入，引导社会各类资金跟进。四是体现在对口帮扶上。每个试点县

（市）都有省直部门、大型国有企业、高等院校、科研院所、驻鄂部队等对口帮扶试点建设，基本形成了大扶贫格局。

（四）农民群众是脱贫奔小康的建设主体。开展脱贫奔小康工作，农民群众是主体。如果没有农民群众的积极参与，脱贫奔小康任务是无法完成的。发挥农民的主体作用，关键

是坚持走群众路线，做好群众的教育引导工作。要善于倾听群众呼声，了解群众要求，尊重群众意愿，发挥群众的创造精神。脱贫奔小康试点县（市）的经验作法表明，发挥群众主体作用，一靠政策激励。政策只有让农民群众切实得到实惠，才有生命力，才能得到农民群众的拥护，才能调动农民的积极性。各地在新农村建设和扶贫开发过程中，出台一些让农民得实惠、收实效的政策。比如，出台“以奖代补”等激励政策，引导农民发展主导产业，开展“美化家园”村庄整治，投入基础设施建设；出台产权制度改革政策，把荒山荒坡、农村水利设施等经营权让利拍卖给农民经营，引导农民积极参与新农村建设。二靠项目拉动。各地充分发挥项目资金“四两拨千斤”的作用，把项目建设的知情权、选择权、监督权交给群众，用项目吸引群众、凝聚群众。有了项目的拉动，群众参与建设家乡的积极性高涨。三靠党员带动。各地大力实施“双培双带”工程，充分发挥致富能人作用，组建党员致富户、群众致富户、贫困户“三户一组”帮带小组，引导群众共同建设美好家园。事实证明，只要一切为了群众、一切依靠群众，农民群众建设新农村的热情就能充分激发出来，农民群众的主体作用就会充分发挥出来。

（五）整合资源是脱贫奔小康的关键措施。资金不足、力量分散一直是制约扶贫开发工作的“瓶颈”。脱贫奔小康试点探索的一条重要经验就是整合资源。只有整合资源特别是资金，才能集中力量办大事，才能提高资金使用效益，才能得到人民群众的拥护和支持。贫困县（市）各方面的资源很

多，整合的空间很大，关键要以规划为引导来整合，发挥规划“指挥棒”作用；要以项目为载体来整合，发挥项目“吸铁石”作用。按照项目跟着规划走、资金跟着项目走，渠道不变、管理不乱、各负其责、各记其功的办法，优化配置各部门、各渠道安排的建设资金，形成项目资金的整合聚集效应。除了整合政策资源、项目资源外，还要大力整合各类社会资源。通过为试点建设搭建融资平台，实现政府扶持与农民投资投劳的有机结合，实现政策引导与市场融资、社会参与的有机结合。实践证明，只有将分散的政策资源、项目资源、社会资源整合在一起，才能改过去“十个指头用力”为现在“一个拳头用力”，产生事半功倍的效果，才能大大加快脱贫奔小康的进程。

（六）改革创新是脱贫奔小康的内生动力。党的十一届三中全会以来，我国农村发生巨大变化，靠的是改革；在新的历史起点上建设新农村，仍然要靠改革。一年多来，各试点县（市）针对脱贫奔小康试点中面临的普遍困难和突出问题，先行先试，在扶贫开发模式、资金投入机制、土地山林流转、引导农民参与等方面积极改革，大胆创新，闯出了一条新路。在探索山区扶贫开发模式方面，大悟、英山因地制宜，探索符合山区实际的脱贫奔小康开发模式，走出了一条以县为单位、实行整村推进与片区开发相结合的路子。在资金整合方面，各地借鉴仙洪试验区“各炒一盘菜、共办一桌席”的资金整合经验，进行大胆探索，确保了资金使用效益。在创新土地山林流转机制方面，五峰、鹤峰按照依法、自愿、

有偿原则，积极稳妥推进土地山林流转，为工业园区上规模、龙头企业建基地、“双带”能人兴产业搭建平台。在引导农民参与方面，丹江口探索了村组基础设施和公益设施建设以政府项目投入为主、农民投工投劳为辅，“户办工程”以农民投入为主、政府以奖代补的激励机制。可以说，脱贫奔小康试点工作能够取得成效，除了上级一定的投入外，主要靠的是山区人民自力更生、艰苦奋斗的精神，靠的是改革的思路、创新的办法。

前言：近年来，中央和地方党委、政府不断加大对“三农”工作的领导力度，取得明显成效，广大农民群众享受到社会主义新农村建设的更多成果。但是，当前涉农职务犯罪仍然易发多发，对农村改革发展稳定产生了一定影响。我省检察机关充分发挥法律监督职能，加大查办和预防涉农渎职犯罪力度，为促进农村基层反腐倡廉建设，为推进社会主义新农村建设、新型城镇化建设提供了有力的司法保障。

一、查办涉农领域渎职犯罪基本情况

2013年1月至2014年4月，我省检察机关共立案查办涉农领域渎职犯罪1

61件237人，立案人数占同期全省渎职犯罪立案总人数的33.9%，其中处级以上

要案2人，重特大案件96件142人。我省涉农领域渎职犯罪呈现以下特点：

（一）犯罪危害后果严重

我省近年查办的涉农领域渎职犯罪共造成高达1.84亿余元的经济损失，人

均渎职犯罪造成损失77.6万元，损失后果在100万元以上的有63件94人，且

渎职行为造成的损失呈上升趋势，2013年为1.28亿余元，2014年1至4月份查

办的涉农渎职犯罪案件损失就高达5572.65万余元，较2013年同期上升了37.5%。涉农领域渎职犯罪频发，导致一些利民惠民政策无法得到有效落实，而不法分子弄虚作假、投机钻营却获得巨大利益，影响了党和政府形象及惠农政策的效果。此外，涉农渎职犯罪还造成1人死亡、55.62亩基本农田被损坏、452.07立方米林木被滥伐的严重后果。某市农林执法大队工作人员玩忽职守致使假稻种得以顺利销售给农户最终造成427.9亩水稻绝收，以及发生在多地的“假羊肉”、

“地沟油”、“病死鸡”等事件背后的渎职犯罪，不仅造成了极其恶劣的社会影

响，更是严重危害了群众的切身利益。

（二）涉农补贴资金领域渎职犯罪突出

2013年以来，全省在涉农补贴资金领域查办渎职犯罪案件105件140人，占全部涉农案件的59.1%。我省检察机关已在脱贫攻坚项目补贴、农机补贴、渔船柴油补贴、种粮补贴、高效设施渔业补贴、万村千乡市场工程补贴、标准化规模养殖场改扩建补贴等二十余个涉农补贴项目中发现严重的套骗和渎职犯罪行为。2013年8月，检察机关随机抽取7个村的粮食补贴名细，均发现渎职犯罪，

涉及被骗套粮食补贴资金400万元。从我省查办案件的情况来看，涉农补贴资金

安全形势不容乐观。此外，食品安全（10件25人）、农业资源保护（11件24人）、征地拆迁安置（17件22人）、农业生产资料市场监管（4件7人）等也是渎职犯罪易发的领域。

（三）涉农领域渎职犯罪权钱交易潜规则盛行

2013年以来，我省查办的涉农领域渎职犯罪中，同时涉嫌贪贿犯罪的有55件65人，在专项补贴资金领域存在不同程度受贿情节的更是占到了近60%。国家各类涉农政策会为群众带来大量的实惠和便利，也让不法分子觉得有机可乘，于是千方百计地想通过各种手段获取非法利益。部分国家机关工作人员与不法分子内外勾结、沆瀣一气，为徇私情、私利而渎职犯罪的现象严重，内外形成了非法的利益共同体，通过渎职犯罪双方均能获得非法利益，导致各种制度均丧失其监管功能。如某市农业委员会原党委委员、市畜牧兽医局局长凌某某在负责省级生猪标准化规模养殖场建设等14个补贴项目时，收受贿赂180余万元，致使他

人通过伪造申报材料等方式，套取补贴资金600余万元。

（四）涉案人员多为基层“一线”工作人员

在查办的涉农渎职犯罪案件中，其犯罪主体大部分（75%）为科级以下干部，主要是村（居）干部、基层政府重点岗位人员，以及涉农专项资金管理岗位的国家工作人员，绝大部分为在相关领域“一线”从事执法工作的人员，其中，涉及市级农委负责人及中层干部6人，县区农业局、水产局、渔业局等部门局长、副

局长的有23人，涉及基层各类工作站站长、副站长的有41人，上述负责人占比

29.5%。

（五）窝案、串案多发

去年以来，发生在涉农领域的渎职犯罪中，窝、串案件共计64件118人，占比49.8%。补贴资金发放、征地拆迁等工作的实施，环节多、部门多，单独实施渎职犯罪的可能性减少。但是有关人员往往为徇私情私利，共谋打通各个环节，从而达到获取非法利益的目的。因此，通过对一个线索或案件的查处，往往会牵出其他相关人员渎职犯罪。如检察机关在查办某市团结村拆迁项目渎职犯罪时，从一件线索入手，查办了该市经济开发区新港办事处原主任葛某某玩忽职守、贪污案，又深挖办事处及下属村组其他4名干部渎职犯罪，该案造成国家损失达6

44万余元。

（一）法律意识淡薄，违规与犯罪混淆不清

通过对目前涉农财政补贴领域监管人员渎职犯罪分析，诱发该领域渎职犯罪的主观原因主要有：一是权力本位思想根深蒂固，依法行政意识淡薄。少数国家机关工作人员不能正确认识和对待手中的权力，无视国家法律法规和职责要求，滥用职权，徇私舞弊，最终造成严重的危害后果。如检察机关对某镇8个脱贫攻

坚项目调查后发现均为虚假，共涉及扶贫资金200余万元，其中100余万元被镇

政府截留使用。该镇副镇长胡某某，为个人仕途，不惜将扶贫项目作为“礼品”赠送给县政府某局长的弟弟，造成40余万元扶贫款被挥霍一空。二是对渎职犯罪了解不够全面，思想认识有误区。一些国家机关工作人员法治意识淡薄，对渎职犯罪了解不够全面，对其产生的严重后果缺乏认识，认为“钱不进个人腰包不犯罪”、“为公不犯罪”。正是这种认识上的误区，导致相关犯罪嫌疑人思想上不重视，行为上不能严格依法履职，最终造成严重后果和恶劣社会影响。如某市十二圩办事处规划建设科原科长徐某，在负责对红旗村搬迁农户补偿工作过程中，在未对农户资料、附属物补偿协议等材料进行审查核对的情况下，即在搬迁项目资金结算单上签名确认，致使他人利用虚假协议骗取国家补偿款80余万元。

（二）审批和监管工作不规范，执法随意性较大

在涉农领域渎职犯罪中，一个较为突出的表现就是相关国家机关工作人员在涉农项目实施过程中，审批和监管工作不规范，工作随意性大。主要表现在以下几个环节：

1.项目申报和审批环节。一些项目没有健全的公开申报制度，没有完善、细化的申报评价标准和方法，导致“暗箱操作”、“看人放项目”以及先批后审的“戴帽子”项目等现象多有发生。如某市农业资源开发局原局长于某，明知江苏戚伍水产发展股份有限公司因财务工作不规范被相关部门责令在3年之内不得

申报任何补贴项目，仍然接受该公司董事长戚某某请托，在该公司申报2012年

国家高效渔业补贴项目时，违规为其申报2012年高效渔业项目提供帮助，导致

80万元补贴款被骗领。

2.监管检查环节。在项目管理中，没有形成环环相扣、可操作性强的长效管

理制度，监管工作流于形式。许多项目没有投入任何资金，直接套用之前已有建设或者假借他人建设，骗取国家财政补贴。如某市宿运湖特种水产养殖专业合作社于2012年申报养殖基地项目后，没有认真按照项目协议书和配套资金要求进行建设，而是利用政府投资兴建的路渠、原有的防护栏等冒充新建设施，并伪造施工工程合同和采购合同等材料，套取省级高效设施渔业补贴100万元。

3.项目验收和资金拨付环节。一是以内部验收、书面验收或抽查验收代替专家验收、现场检验、全面验收。如淮安等地区在高效设施渔业补贴验收中普遍以开座谈会、听汇报、观看录像、审查书面材料等方式代替现场验收，工作形式化严重，无法有效发现弄虚作假行为。二是资金拨付随意性大，制度性漏洞突出。因科学决策机制不够完善，负责人在验收项目、拨付资金过程中掌握“话语权”，渎职造成国家损失的几率较大。如某县检察院查办的县水产局局长王某某滥用职权案中，王某某明知江苏洪泽湖食品有限公司申报的出口水产品基地建设项目没有按规定进行实际投入和实施建设，仍违规同意企业项目资金拨付申请并在财政农业专项资金报账拨款申请表主管部门一栏签字同意，造成国家补贴资金损失计79万余元。三是对补贴资金下发后的用途、成效很少有针对性监管措施，形成资金下发后监管“放羊化”现象。

（三）基层部门组织管理制度不健全，依法依规履职自觉性不强

组织管理制度不健全，民主决策机制不严格执行，为作案人员提供了便利条件。一些地方在涉农项目的监管工作中，负责项目的审报、初核、验收、日常检查监督等工作常由同一人负责，造成“运动员”和“裁判员”为一体的权力架构，致使监督工作虚化。如先后担任某镇企业动迁办主任的姚某某、严某某，在负责

全镇企业动迁工作期间，明知辖区内相关人员以虚假企业申报拆迁补偿，仍违规

为10余家虚假企业办理了动迁补偿手续，致使公共财产损失621.6万余元。此外，部分乡镇站所和大多数村委会缺乏完善的财务制度，钱账不分、收支无账、管理混乱。如检察机关办理的池某某玩忽职守案，池在任某街道经管站站长期间，未认真履行内部财务管理规定，财务管控流于形式，致使其个人名章和经管站财务专用章经常掌握在副站长朱某某手中，最终导致朱某某多次挪用经管站代管的村集体资金260余万元。

（四）政务公开不够透明，外界监督制约不到位

目前，虽然大多数政府机关和基层自治组织都建立了政务公开制度。但一些涉农领域中，真正将这一制度落实好的并不多，“政务公开”、“财务公开”流于形式，甚至有的是“有选择性”的公开，有的对“关系户”提前公开，有的不公开，有的搞“半公开”，有的搞群众“看不懂”的公开等，为他人套骗专项资金提供便利，导致群众的知情权得不到保障，更无从谈监督。如检察机关在查办粮食补贴领域案件时发现，多数地区对补贴资金的发放明细根本没有公示，或者仅是张榜拍照后即撤下，该项补贴在一些地区长期“暗箱操作”。缺乏统一有效地外界监督，导致相关问题不能及时被发现，从而也难以有效制止违法犯罪行为的发生。

（五）地方和部门本位主义严重，放松对专项资金的监督检查

个别领导干部过分强调地方利益、部门利益和小集体利益，轻视甚至无视如财政补贴等涉农政策的功能。有的将财政补贴款、上级拨付的补偿款视为“小金库”的主要来源；有的将套骗财政资金行为视为减轻地方财政负担的手段；有的没有树立正确的政绩观，为虚假政绩而故意纵容套骗财政补贴、违规拆迁等行为。

如检察机关查办的一起案件中，企业主长期与某地渔政站相关人员存在现金、烟

酒等不正当经济往来，在项目资金下发到企业后，部分补贴资金还以赞助款名义返还渔政站用于违规购买车辆使用。这也是我省涉农领域渎职犯罪高发多发、屡禁不止的重要原因。

（一）加大打击和预防力度，从源头上有效遏制涉农渎职犯罪

有案必查、有腐必惩，才能保持对腐败的高压态势，才能进一步遏制和预防职务犯罪。在当前我省涉农领域渎职犯罪高发，群众反映十分强烈的形势下，严肃查办渎职犯罪行为，形成强大震慑力是非常必要的。同时，积极延伸预防职务犯罪的触角，紧密结合执法办案工作，提出有针对性的检察建议，做好“一案一分析，一案一预防”工作，加大对类案、个案分析，深入剖析涉农领域渎职犯罪产生的原因、特点，有针对性地提出工作建议，积极为地方党委、政府及相关职能部门开展行业治理提供决策依据，运用典型案例开展警示教育，引导有关国家工作人员和农村基层组织人员正确对待和行使手中的权力，筑牢拒腐防变的思想防线，遏制和减少农业系统渎职犯罪的发生，以检察工作实效服务、促进和保障“三农”政策落实，让群众得到实惠实利。

（二）规范完善制度，建立健全科学的补贴管理模式

针对目前涉农补贴领域渎职犯罪突出的现实，有必要加强对补贴制度的研究，健全补贴规范制度，将财政补贴纳入法治化管理轨道。一是深入基层，对政策性财政补贴的用途、成效等进行调研、评估，优化补贴的种类、程序和标准，成效不明显或已无实际价值的补贴要取消，发放程序、对象、标准不科学的要及时调整。二是完善考核评价体系建设。增加补贴实效在考评中的比重，不能单纯

以完成指标数作为考评的主要依据。三是探索建立政府出资、市场运作的财政补

贴运用模式，减少政府的直接干预，增加财政补贴的透明度等。四是建立项目初审、上报、验收、资金使用监管等环节管理、监督机制，防止由于权力过于集中而形成不正当利益群体。五是加强省、市级职能部门在项目审批、验收等方面实质审查的职责，防止形式审查导致“人人管、人人都不管”的情况。六是尝试建立独立的专家审核和验收制度。

（三）全面推进信息公开制度，依法、全程、全面公开涉农工作

一是充分保障群众的信息知情权，增加政策的群众知情度、知情面和可监督性。政府职能部门应加强政策的宣传，让群众了解政策、见到政策实效，财政部门要及时公布各类资金的发放明细，自觉接受监督，以公开的工作方式促进公正的政策实施效果。二是注重基础信息的采集，定期核查、检查，确保信息完整、真实、准确。如粮食补贴或征地拆迁补偿等的基础数据要及时更新，不能以多年前的田亩数来发放补贴。三是保障合理的信息公开期限和信息内容稳定性，保证农业行政执法工作能有效地延伸至农业领域各个方面。四是注重多渠道公开补贴信息。在条件许可的地区，要积极探索农业政策制定、实施的听证制度。

（四）增强部门合作，加强外部监督

我省涉农工作目前仍以行政机关内部监管为主，在这一权力运行过程中，如果缺少有效的外部监督，权钱交易、暗箱操作将难以避免。我们建议要强化外部监督的力度，一是加强过程监督，保障纪检、审计和检察机关获得充分信息。检察机关在办案中发现，一些地方在涉农资金管理中搞信息壁垒，内外“两本账”的情况时有发生，有的甚至以种种借口拒绝检察机关调取申报材料和资金名细等。建议专项资金的发放、最终使用情况定期抄报同级纪检、审计和检察机关。

二是加强联合执法检查。省、市级财政部门、政府职能部门和审计、纪检监察和

检察机关可立足各自职能，每年选择几个领域对依法行政的落实情况进行联合执法检查。三是积极搭建社会公众参与管理、监督平台，真正将社会监督、媒体监督等外部监督机制落到实处。四是完善乡镇站所等基层政府部门和农村自治组织财务制度，认真执行财务审批和内外部监督机制。五是建立群众评议工作制度，定期对基层各级组织和各项专门工作进行群众评议，检验各项政策在农村的落实效果。

拓展农村转型发展新路

——以仪征市十二圩办事处土桥村为例

前言：改革开放以来，我国农村改革发展取得举世瞩目的成就，但也面临着经济增速变缓、城镇化加速推进、资源环境制约趋紧等一系列现实问题，转型发展已刻不容缓。十八大以来，党中央、国务院把“三农”工作作为重中之重，十八届三中、四中全会分别就深化农村改革、推进农村法治建设作出新部署。新形势下探索农村转型发展新路，成为非常紧迫的重大课题。本文结合作者担任土桥村“第一书记”的经历和思考，通过对一个村的情况分析，为拓展面上农村转型发展新路提供思路和建议。

今年8月，我被省委组织部选派到仪征市十二圩办事处土桥村担任“第一书记”。两个月来，进行了深入学习思考和走访调查，初步掌握了村情现状。土桥村地处长江三角洲顶端、宁镇扬同城化中心地带、扬子江畔（仪征以东、瓜洲以西），服务仪征经济开发区，隶属曾经的盐运重镇、素有“江北小上海”美誉的十二圩。从空间格局看，为“江河路村”环抱。其中，南濒一江，拥有长约3公里的优质长江岸线；北沿一路，沿江高等级公路贴边穿过；东临一河，大寨河构筑水利屏障；西边与另一村接壤，区位优越，交通便捷。国土面积2.9平方公里，耕地2068亩，有24个村民小组、2316人。2010年以前，村民收入主要依靠种田和务工，集体经济几乎为零。随着开发区招引项目特别是造船企业的落户，

大量外来人口集聚，为发展带来机遇。通过大力发展三产服务业，集体经济加快

发展，人均收入达18683元。为了解当地干部群众对土桥村现状的评价，走访之余，我专门开展了问卷调

查，选取约10%的本地人口为样本（230份），进行满意度抽样分析。根据调查结果，老百姓对土桥村经济社会发展平均满意度（较好以上）达71.5%。

类别

编号

工作内容

结果

好

较好

一

般

差

基层党建

1

对村干部履行职责方面的总体评

价

42%

20%

28%

8%

2

村“两委”班子民主团结以及发挥

党员先锋模范作用

38%

27%

22%

13%

3

村干部联系群众、为民办事的作风

情况

45%

29%

22%

4%

4

村干部廉洁自律方面的总体评价

71%

16%

13%

经济发展

5

落实惠民政策情况

62%

19%

17%

6

村集体经济发展情况

53%

27%

19%

1%

7

带领群众创收增收情况

33%

22%

38%

7%

民生

保障

8

村容整洁、乡风文明、干群和谐情

况

50%

22%

17%

9%

9

关心弱势群体、照顾困难群众情况

73%

13%

12%

2%

10

为民办实事情

况

49%

17%

22%

12%

社会治理

11

村级事务实行民主决策、民主管理

情况

63%

19%

14%

2%

12

村务监督委员会民主理财等监督

情况

45%

22%

17%

11%

13

按规定执行党务、村务公开制度情

况

46%

18%

33%

3%

14

听取民主建议、及时处理村民诉

求、排查化解矛盾情况

28%

26%

27%

19%

总的看，这些年村经济社会发展有了一些可喜的变化，但也还面临一些深层

次的矛盾与问题：

（一）组织建设比较薄弱。一是党员结构不合理。全村共有75名党员，但60岁以上占比达65%，老龄化明显；女性党员只占到17%，比例偏低；大专以上占比20%，平均学历层次不高；后备力量储备不足。二是活动阵地不健全。村部一直沿用上世纪60、70年代的校舍，存在安全隐患。没有专门的活动场所，党组织服务功能无法有效发挥。三是组织生活不正常。有偿开会现象突出，“三会一课”等无法正常有序开展。党员流动性大，召集困难，管理制度不健全。根据调查结果，近1/4老百姓对党建工作不尽满意。

（二）经济发展面临制约。一是资源的制约。从土地资源看，除已被征用或利用的国有土地、江滩、歇耕地，以及不可利用、无法发包的沟、塘、渠、埂、

硬化路面、生活区、建筑物等，所剩实际可利用的土地已不多。从水资源看，虽

紧靠长江，岸线宽阔，但自身无法利用；虽有大大小小的河道22条，但分散零碎、不具备搞养殖的条件。从林木资源看，留下的树木已很少，可利用的价值有限。从矿产资源看，没有任何矿藏、地热等资源。从人力资源看，大部分年轻劳力在外打工。二是政策的制约。村发展定位主要是服务项目建设，土地利用有严格的规划约束，产业发展有明确的限制要求。无法独立招商引资，不能自主发展工业和农业，增收结构过于单一，造血功能受到抑制。随着这两年船舶行业产能过剩，企业用工减少，村集体收入也在锐减，面临着“致富无门、发展无路”的严峻形势。三是资金的制约。集体经济底子依然很薄，除去人员工资、管理费用等支出，仅够勉强维持运转。面对日益繁重的工作任务，现有财力难以支撑，需要外部输血的支持。

（三）民生保障任务繁重。一是民生支出不断增加。从2014年村各项支出情况看，民生建设支出占全年各项支出比重的1/3以上，特别是基础设施建设和环境整治支出增幅较大。二是村庄面貌有待提升。生活污水没有得到有效收集，“五位一体”长效管护机制有待进一步完善。三是脱贫帮扶任务艰巨。缺少“授之以渔”、精准扶贫的项目和方法，贫困户生活没有得到根本改变。

（四）基层治理亟待加强。一是民主决策机制仍需完善。党务、村务、财务公开等还需加强。二是为民服务水平有待提升。没有独立的便民服务场所，硬件设施和服务功能不完善，与“七室两超市一广场”的规范化要求差距较大。三是群众矛盾化解难度加大。村每年都要处理大量征地拆迁、耕地租用等信访纠纷，少数村民持不合理诉求，常以阻工、缠访形式干扰村里工作，影响农村稳定。根据调查结果，群众对基层治理工作满意度为“一般和较差”的比例高达31.5%。

通过对土桥村的调研分析，我深刻体会到，改变农村现状，必须走转型发展

之路。要切实找准发展桎梏，破除瓶颈制约，采取有效措施，加快转型步伐，实现农业强农村美农民富的目标。

现实中，像土桥村一样的农村有很多。虽然发展现状各有不同，但发展过程中面临的困境却大多相似。

第一，巩固政权的困境。随着市场经济不断发展和改革开放深入推进，农村基层党建面临着新的考验。一是党组织地位作用“弱化”。部分基层党组织软弱涣散，领导核心地位没有紧紧守住，团结党员做得不够，服务群众职能缺失，不能充分发挥应有的凝聚力、号召力和战斗力。二是党员的先锋意识“淡化”。一些党员干部对党建工作重视不足，少数党员理想信念动摇，宗旨意识淡薄，影响党在群众心目中的地位和形象。三是党员干部教育管理“虚化”。一些基层党组织制度不完善，管理松懈，支部生活不健全，缺少对党员的教育关爱，党员荣誉感、归属感降低。巩固政权的困境，从根本上影响农村转型发展的方向和成败。第二，发展经济的困境。一是区位优势和资源禀赋影响。近水楼台先得月，区位差异造成村集体经济发展不均衡。资源优势本身就是发展优势，资源丰富地区发展水平往往较高。其中，尤以土地制约最为明显。随着耕地红线限制、产业结构升级、环保力度加大、用地指标收紧等多重约束，支撑村级经济发展的土地资源越来越稀缺，转型发展难度不断加大。二是体制机制性障碍。资金、人才、技术的短缺，村级组织负担过重，以及村级资产产权不清晰等因素，都构成制约发展的障碍。三是素质能力的差距。一些村干部能力和素质难以适应新形势，缺

乏市场经济及企业经营管理能力，发展思路不宽，破解难题办法不多。一些地方

仍然存在“等靠要”思想，缺乏主动进取意识。

第三，改善民生的困境。一方面，保障和改善民生的压力越来越大。上级对民生改善的要求越来越高，压力层层加码，村一级作为“神经末梢”，承担着扶贫攻坚、环境整治、基础设施建设、计生服务、矛盾调解、民政、综治等职能，任务愈加繁重。另一方面，公务服务能力难以跟上。村集体一般财力有限，靠少量的财政转移支付，连自身运转都较困难，发展公益事业难上加难。国家层面虽然也有些项目扶持资金，但一般要求镇村配套，或者要村一级负责项目的后续管护和运营，无形中又增加了村里的负担。面对民生需求，一些村庄不得不四处“化缘”。而“化缘”无门，往往举债投入，陷入恶性循环。

第四，创新治理的困境。随着改革的深入推进，我国传统农村治理模式遭遇新的挑战。一是治理形式与理念错位。本质上，村民委员会是自治组织，不是一级政府，但现行体制下，往往承担着乡镇交办的行政任务。同时，大部分农村实行“政经合一”的治理结构，影响整体治理效果。二是传统价值体系受到冲击。随着市场经济发展，农村社会阶层更加多元，复杂的利益关系和多样化的诉求，提升了治理难度。一些地方因土地征用、房屋拆迁等引发的纠纷增多，宗族、家族势力干扰村务，黑恶团伙、村匪村霸、邪教活动等现象依然存在。三是治理资源流失。伴随人口大规模向城镇和非农产业转移，部分农村出现“空心化”，大量“精英人口”外流，成为农村治理的现实挑战。

农村转型发展应该如何转、转向何处？我认为，应该是政治、经济、社会、

文化等全方位的转型。具体应有四方面特征：

第一，向强基础转型。只有强基固本，转型发展才有持久保障。要把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，改变过去软、弱、散的现象，努力把农村党组织建成坚强有力的战斗堡垒，把经济发展、民生保障、社会稳定各项工作的基础打牢夯实，实现更稳固、更扎实、更可靠的转型发展。

第二，向现代化转型。从传统走向现代，是农村转型发展的必由之路。要改变过去落后的理念和发展格局，加快转变农村发展方式，大力推进农业现代化，发挥新型工业化、城镇化、信息化的辐射带动作用，努力形成体现现代化要求的先进生产方式、生活方式和价值理念，实现与时俱进、提质增效的转型发展。

第三，向绿色化转型。绿水青山就是金山银山，发展必须是遵循自然规律的可持续发展。要改变过去粗放的发展模式，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，坚决遏制污染下乡，强化农村污染防治，改善人居环境，保留好乡情美景和乡愁记忆，实现资源节约、环境友好、人与自然相和谐的转型发展。

第四，向法治化转型。农村治，天下兴。要变革传统治理模式的弊端，紧紧围绕依法治国新要求，坚持源头治理、系统治理、综合治理，努力把乡村社会的政治、经济、文化、生态等各个方面都纳入法治化轨道，运用法治思维和法治方式治理乡村事务，实现更加科学、更为持久的转型发展。

推动农村转型发展，要把握好以下方面：

第一，抓好党建工作。把党建工作作为最大政绩紧紧抓牢抓好，为农村转型发展凝聚力量。一要选优配强基层党组织带头人。在党性强、作风好的致富带头

人、外出务工经商人员、复员退伍军人、在外工作退休干部以及乡村医生、乡村

教师和其他乡贤中，寻找人才、使用人才，注重选拔优秀大学生村官进班子，加强村级后备力量储备。从机关选派优秀干部到党组织软弱涣散村和贫困村担任“第一书记”。二要加强队伍管理和党组织设置。以“三会一课”为主阵地，推动党组织活动正常化、制度化。设立党组织发展专项资金。制定党员教育、管理、评价、考核办法。重点抓好在80后、90后农民中发展党员，加强对老党员、老干部、老模范的关心帮助。健全和落实村干部“小微权力清单”、为民服务全程代理、经济责任审计等制度。加大在农民合作社、农业企业、农业社会化服务组织等建立党组织的力度。三要加大党建保障力度。健全以财政投入为主稳定的基层经费保障制度，进一步完善村级活动阵地及服务设施，充实基层党务力量。

第二，发展集体经济。充分依托村情实际，不断发展壮大集体经济，为转型发展谋出路。一要探索集体经济发展新途径。按照“宜农则农、宜工则工、宜商则商”的思路，合理确定发展定位，因地制宜实施差异化发展战略。创新土地经营模式，推进农村土地承包经营权流转。大力发展农业产业化，积极发展多种形式适度规模经营。二要提升集体资产经营管理水平。推进股份合作制改革，打造产权清晰、权责明确、运行规范、管理高效的集体经营性资产运作平台。采取公开拍卖、租赁、承包经营、股份合作等多种方式，盘活集体山林、水域、房产、土地等存量资产，实现保值增值。化解村级不良资产和债务。三要加大发展政策扶持力度。加强对农业产业培育、基础设施建设、土地开发、建设用地复垦、扶贫开发等项目的财政、金融、土地政策扶持。对村集体新发展的二、三产业和自主招商到园区的项目，实施新增税收奖励返还政策。建立财政转移支付稳定增长

机制，重点向农业地区和经济相对困难村倾斜。加大对偏僻村政策、项目、信息、

人才等方面的支持力度。逐步对村公益性支出进行托底扶持。

第三，兴办惠民实事。实现农村转型发展，归根到底要让农民群众得到实惠。要大力推进农村公共事业，让老百姓共享改革发展成果。一要实施基础设施建设工程。抓好农村道路建设，探索建立农村道路建设和养护多元投入机制。实施自来水户户通工程，推广实施农村清洁能源和民居改造工程。制定出台加强农村基础设施建设的优惠政策，大幅度增加财政投入，鼓励民营企业投资。二要实施环境综合整治工程。围绕解决水、气、土壤污染以及垃圾、绿化、河道清淤等问题，开展农村环境综合整治，全力争取各方面涉农资金，集中投入，全面改善村容村貌，努力打造美丽乡村典型。加大对农村环境长效机制的财政支持力度，确保治污设施充分发挥效益。三要实施精准扶贫工程。把精准扶贫作为干部考评的重要内容，加大考核权重。坚持“一村一策”，整合资源资金，落实扶贫项目。建立贫困户识别和建档立卡，建立“党员干部、能人大户、市场主体、社会救助”等结对关爱机制。

第四，提升治理水平。创新和完善基层治理机制，推进国家治理体系和治理能力现代化，为转型发展提供法治保障。一要完善村民自治机制。全面推行以村党组织为领导核心，村民委员会、村务监督委员会各司其职的村级治理模式，保证各类事务公开、公平、公正。二要规范村级事务管理。按照常态化、季节性、阶段性以及突发性工作要求，实施村级事务分类管理。推进党务、村务、财务公开，规范“三资”管理、村级工程、非生产性开支和办事服务。三要依法维护群众利益。建立信访问题源头管控机制，研究一揽子解决方案，确保不发生重特大

环境及安全事故，不发生大规模群体性事件。制订村规民约，培育正面典型，引

导形成人人遵纪守法、事事崇尚文明的良好风尚。

——基于南通市农业生产“全托管”的实证研究

前言：农村大量劳动力离土离乡，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势越来越明显。南通市农业生产“全托管”成为开展社会化服务、解决诸多难题的有效方式。本课题对“全托管”的内涵特点进行了全面的解析，与土地流转进行比较，分析其利弊。在推进过程中注意内因外因的作用，促进健康发展，对大部分地区具有可复制性、可操作性。今后如何发展，提出前瞻性的思路。

随着工业化、城镇化深入推进，农业经营格局正在发生重大变化，农业发展

不仅要面对“谁来种田”的现实问题，更要应对“怎样种田”的深层难题。如何创新农业经营机制，突破农业经营方式，这是“三农”新形势下，必须思考回答且亟待突破的课题。近年来，南通市积极探索“全托管”等社会化服务有效方式，推动现代农业的蓬勃发展。

“全托管”是指由专业化的服务组织为种地农民提供从种到收乃至销售等贯穿生产和经营全过程的“保姆式”服务。

从2012年开始，“全托管”无论是经营主体数，还是经营规模、服务农户数发展速度较快（图1）。这种新型农业经营模式，已经成为农业生产发展的共识。到2014年底，“全托管”服务主体569个，服务面积30.45万亩，服务农

户7.11万户，服务收入1.18亿元，主体年均纯收入20.8万元，直接增加农民

收入3.48亿元，规模化生产使6000多亩田埂废塘变成良田，增产粮食3.6万吨，

为粮食十一连增奠定了基础。“全托管”实现了全市农业乡镇全覆盖，不仅解决

了新形势下农村发展的诸多难题，而且有力促进了农业机械化纵深发展。

图1

人民日报、中央电视台、新华社、半月谈、新华日报、江苏电视台等央媒和省媒聚焦南通“全托管”。南通的做法引起中央和省的关注，省委省政府《关于全省“八项工程”推进情况的督查通报》认为，南通农业生产“全托管”经营模式，提升了农业社会化服务水平。省委政策研究室专门来南通调研，省委副书记石泰峰赴南通视察，农业部韩长赋部长来通调研时给予了充分肯定。人民日报两次报道了南通“全托管”先进经验之后，“全托管”写入中办发[2014]61号文件中加以推广。

农业生产“全托管”有如下特点：

一是全程化。近年来，南通市以现代农机装备为基础的专业化服务能力增强，如耕种、统一育供秧、播插、统防统治、收割等单一服务。“全托管”把各个生产环节包揽下，由“阶段式”服务向系统的“全程化”服务方向发展。

二是机械化。“全托管”经营主体，依靠大量的机械替代农村劳动力。“全托管”一个明显的标志就是全程机械化。据统计，南通市“全托管”及其它规模

作业经营主体4165个，拥有农机具总数48686台/套，其中，收割机2218台，

大中拖2299台、占全市总拥有量的39.67%，插秧机3435台、占全市总保有量的30.23%。为提高粮食烘干能力，在全市加大资金引导，积极发展粮食烘干中心，目前“全托管”服务主体建设区域性烘干中心86个，拥有烘干机械340台。

三是专业化。“全托管”经营主体是具有一定软实力的专业团队。他们不仅拥有科学种田的技能，还具备了经营管理能力，熟悉相关政策法律法规。把推进“全托管”服务与新技术、新机具推广结合起来，引进先进生产要素和注入农业经营管理。“全托管”将农机与农艺紧密而有机结合起来，发挥出了1+1＞2的效应。

四是高效化。《人民日报》评论认为：南通市的农田“全托管”不但稳定了粮食生产，而且让农民和经营主体各得其所获利可观。这是一种好的尝试。“全托管”模式的可贵处在于，依托专业化的组织生产和服务，它让种粮者和拥有土地承包权的农民都有利可图。

五是多元化。具有农机服务能力的主体都可以成为“全托管”经营主体。南通市4165个“全托管”及其它规模作业经营主体，其中，农机合作社376个，

社员数32550人；各类家庭农场1927个；农机大户1745个；农机规模作业的其他服务组织117个（如图2）。

图2

根据农民获利的形式不同，分为“实物型”全托管和“货币型”全托管。“实物型”全托管：农民收益通过实物体现。农民将土地交给服务主体全程打理，每亩支付1200~1450元的托管费，服务主体向农民承诺农作物保底产量，收获物全部归农民。“货币型”全托管：农民收益通过货币体现。农民将土地交给服务主体打理，每亩获得托管收益1200元左右，收获物归服务主体。

表面上看，“货币型”全托管与土地流转经营似乎是一样，其实是有着本质区别：

区别之一：服务主体要求不同。前者侧重具备为农户提供专业化的服务能力，是有资质的“田保姆”，后者则侧重资源整合。如皋市石庄镇洪港村从农民手中流转土地722亩后，将这些土地全部委托成梅植保专业合作社“全托管”。土地流转和“全托管”是两个不同的主体，两个主体有时也可以合二为一。

区别之二：经营行为约束不同。前者拥有粮食等生产的能力，所以主要经营

内容是粮食作物。后者容易放弃收益明显低于经济作物和园艺作物的粮食作物，而改变土地用途。出现“非农化”“非粮化”倾向。

区别之三：农民收益形式不同。“全托管”服务有两种形式：实物型和货币型。货币型“全托管”，农户收益通过货币来体现。经营主体将农民的土地合并集中打理，土地收获物归经营主体所有，经营主体以货币化的形式给予农民每亩150~1200元不等的收益。收益形式，农民可自由选择。后者绝大多数以土地流转费体现。

区别之四：服务经营目标值不同。前者必须要有一定服务收入，才能维持健康发展，因此对服务要求较高。后者因为有雄厚的资本支撑，为了追逐利润，要么竭泽而渔，要么闲置搁荒。

（一）主要成效

农业生产“全托管”的成效，已经为我市近年来的实践所证明，其蕴藏的潜力巨大。

一是化解“谁来种地”的矛盾。我国有近2.7亿的农民工在城市打工，他们赖以生存的主要生产资料不再是土地。农村“谁来种田”“怎样种地”是未来农业的一大忧患。南通市700万亩耕地中，若不不推广“全托管”，至少有二三十万亩无力耕种，农地的非粮化甚至抛荒倾向日益严重，给粮食安全带来隐患。家庭经营有了“全托管”服务，能够适应不同的农业生产力水平，既兼顾传统农业，又适应现代农业，有效解决未来“谁来种地”的难题。

二是保障粮食产量质量双安全。较好地解决“种好田”的难题。“全托管”

的推进，能够有效防止土地抛荒、土地非农化非粮化倾向，保证粮食种植面积不减少。通过“全托管”经营主体规模经营、科学种田，能够保证粮食高产增产，从而有效支撑国家粮食安全战略。在省政府表彰的全省种粮售粮大户中，我市有7位榜上有名，其中，5人为全托管经营主体负责人。

三是实现种地农户与经营主体双赢。“全托管”不但稳定了粮食生产，而且让农民和经营主体各得其所。569个“全托管”经营主体年总纯收入达11835.2

万元，平均每个主体年纯收入达20.8万元，平均每亩收益388.7元。2014年直

接增加农民收入3.48亿元，其中，农民被反聘劳作增收4752万元。农民将土地委托给“全托管”经营主体打理，除拿到从土地里可得到的净收入以外，还可以摆脱土地的束缚，从事二三产业，获得资本性、工资性等收入，提高收入水平。四是缓解生态环境压力。托管田块使用农药次数比普通农户少30%，减少了过度喷洒农药对环境的污染。做到控时、控肥、控药、控害，实现农产品品质安全和环境保护的目标。托管田块全面实现秸秆机械化还田等综合利用，减少了秸秆焚烧，缓解了环境压力。粮食烘干服务中心推广使用生物质能源，节约了能源，减少了污染物的排放。不少的全托管经营主体注册了商标品牌，赢了市场的青睐。

五是探索适度规模服务新模式。农民向“全托管”主体转移土地经营权，实现了家庭联产承包“分”的优势与土地规模经营“统”的功能的最佳组合。“全托管”通过扩大服务的规模，解决了土地规模散碎不易集中连片的规模经营难题，弥补了农民不愿意轻易放手土地的问题，连片规模经营，适宜大中型机械作业，便于科学施肥、施药、灌溉管理，减少农业用工量，探索出一条适度规模服务的路子。

六是促进新型农业经营主体发展。“全托管”符合南通农村现阶段的生产

力水平与老百姓认知程度，也完全符合习近平总书记提出的“培育新型农业经营主体”的要求，具有很好的普适性、复制性和推广性。

（二）存在问题

“全托管”尽管优势明显，但并不是完美无缺的，自身还存在着一些问题，如从事的粮食生产，其效益远远赶不上花卉苗木，也比上不高效设施农业。社会效益再高、生态效益再好，由于趋利性，在市场法则下，则会处于下风。“全托管”服务与农民的要求有差距。特别表现在“实物型”上，服务主体的作业行为比较难获得农民的认可，影响了“全托管”发展的群众基础。

除了自身的不足以外，还有外在因素的制约：

一是“全托管”经营主体后备力量青黄不接。农业机专业合作社、农机专业大户是“全托管”的生力军。农机户数量较多，但农机专业大户数量较少，以如皋为例，全市农机固定资产在20万元以上的农机专业大户仅占农机户总数的8.6％。农机合作社运行质态不高，服务的领域不宽。

二是土地分散且价高影响“全托管”服务的扩展。南通人均耕地不足1亩，土地田块大小、高低、地力、水系配套保障程度不等，影响了“全托管”服务的推进，加之农业基础设施跟不上，给机械作业，特别是大型农业机械作业，带来不便，影响了机械作业效率。土地流转费用是农民接受“全托管”的参照数，价格过高增加了服务经营主体的风险，阻碍了“全托管”的发展。

三是各种风险并存。“全托管”取得成效显而易见，但容易忽略风险的存在。受自然、市场、金融、人为因素的影响，风险在不断加大。如果一旦出现较大的

自然灾害或市场风险，“全托管”服务主体难以承担，且承诺给农户的收益也难

以保证，容易引发社会矛盾。

（一）内因是事物发展的根本原因

事物内因是事物发展的根本动因。“全托管”经营主体是有资质的“田保姆”，无论是农机装备结构、装备数量等硬件建设上，还是科学种田、管理能力等软件建设上，都要具备较高的水平，这样才能承担全程专业化的服务。南通市在引领发展过程中强调“五有”：有200亩以上的托管规模、有与农户签订的规范的书面合同、有详细的机具清册、有完整的作业清单和有合理的财务收支明细。对机具要求是，拥有一定作业能力的机具设备，并对机具种类、型号、牌证号、机主及联系电话等逐一登记在册。

“全托管”经营主体靠什么去作业，显而易见，要靠大量的机械替代农村劳动力。必须与先进的生产手段相匹配，与农业社会化服务水平相适应，在这个过程中，农机合作组织担当起主力军作用。一定数量的先进农机具，是新型农业经营主体雄厚服务实力的支撑，他们通过整合各类资源，积极参与土地流转，开展适度规模经营，放大机械要素替代的规模效应。

（二）外因是事物发展的必要条件第一，切忌“赶鸭子上架”。“全托管”是经历一段时间、甚至是漫长的时

间，逐步发展起来的。最初可能是一二个生产环节中开展服务，在这基础上慢慢发展而成。绝不可以拔苗助长，不能脱离实际把“灰姑娘”一夜之间就变身为“公主”。在对引导“全托管”经营主体开展服务时，要坚持引导在先，成熟一个发展一个。

第二，兼顾“多赢”。走出“效益高——服务优”良性循环的路子。发展

之初，政府要积极引导，但主要还有待于市场的检验。在服务和被服务中，各方均有利益可图，这样才有强大的生命力。忽视哪一方，都会使这一经营模式夭折。在农民收益、服务质量等标的上，双方通过充分协商而定，对双方的权利和义务进一步明确，保证双方的利益。

第三，“以农民为本”。“全托管”经营主体是农民的“仆人”，不能强迫“主人”把土地交出来接受服务，而应循序渐进，让农民看到服务主体的能力、信誉，自愿接受服务。这样农民才能自愿将土地交给“全托管”服务主体，享受实物或货币分配。

“全托管”，是农业生产分工分业不断深化的产物，是农村改革和农机化工作的重要推动力量。在总结经验基础上，更要放眼未来。今后发展举措：

一是延伸服务、打响品牌。从全过程服务，拓展开来，积极培植品牌，开拓营销市场，注重优质农产品的商标注册和认证工作。启东、海门等旱作地区，要积极依托“全托管”服务组织，积极开展新一轮的“旱改水”，扩大水稻种植面积，增加粮食产量，提高农民收入。使旱作地区种植水稻，成为新世纪一张闪亮的品牌。

二是统筹兼顾、科学布局。结合现代农业发展“十三五”规划和国家现代农业示范区建设实施意见，因地制宜制定具有可操作性的“全托管”发展规划，完善发展布局。加强道路、泵站、供电、河道、水系等基础设施建设，不断改善“全

托管”生产经营条件。烘干中心的谋篇布局十分重要，要站在全局的角度，使其

既能实现均匀有效辐射，又能避免重复浪费。

三是精心培植、增强能力。引导农机合作社、农机手、家庭农场主、农技服务组织、村组干部、返乡年轻人等各类主体创办领办“全托管”，特别注重鼓励和支持青壮年农民、大学生以“全托管”为平台创业。加大现有经营主体的培训扶持引导，推动其提高经营管理水平，服务更多农户，创造更好效益。

四是强化服务、政策支撑。针对市级财政切块包干的新形势，发挥财政资金引导作用，明确对“全托管”及烘干机械配备等实行以奖代补。加强部门协作，形成工作合力。特别是要注意风险防范，积极探索“全托管”的保险机制。逐步由实物型“全托管”向货币型“全托管”转型。

南通成为国家现代农业示范区，既是南通农业发展千载难逢的机遇，也是一份给全国示范带路责任。中共南通市委市政府今年1号文件（《关于建设国家现

代农业示范区推动现代农业建设迈上新台阶的实施意见》）提出：到2018年农

业生产“全托管”经营主体达2000个，服务面积达130万亩，占永久性稻麦生产面积的50%以上。

途径研究

农民专业合作社是农民自愿参加的，以农户经营为基础，以某一产业或产品为纽带，以增加成员收入为目的，实行资金、技术、采购、生产、加工、销售等互助合作经济组织。

目前，我国农村有各类农民专业合作经济组织140多万个，其中较为规范的

有14多万个，广泛分布于种植业、畜牧业、水产业、林业、运输业、加工业以及销售服务行业等各领域，成为实施农业产业化经营的一支新生的组织资源。

农民专业合作社的主要特征：1.不改变成员的财产所有权关系；2.退社自由；3.专业性强；4.民办、民营、民受益；5.可以突破社区界限，在更大的范围内实行专业合作。主要类型：

1.专业合社

专业合作组织作为农民专业合作经济组织的典型形式，可以认为是农民联合自助组织的目标模式。其基本特征是从事专业生产的农民自愿入社、退社自由、平等持股、自我服务、民主管理、合作经营的经济组织。这类合作组织一般是实体性的，内部制度比较健全、管理比较规范、与农民利益联系紧密，形成劳动者约定共营企业和社会利益共同体。农民入股需交纳一定股金，合作社除按股付息外，主要按购销产品数量向社员返还利润。专业合作社也是企业，有的在工商管

理部门登记为企业法人。专业合作社在东部地区较多，中部地区次之，西部极少。

山东省莱阳市就是以这种类型为主，有专业合作社420多个，基本社员17万户，占全市总农户的80%。

2.股份合社

股份合作社是在合作制基础上实行股份制的一种新型合作经济组织。其本质特点是实行劳动联合与资本联合相结合、按劳分配与按股分红相结合。与一般专业合作社不同的是，资本在股份合作企业的生产经营活动和收益分配中，占有比较重要的地位。这类组织一般也是实体性和紧密型的，全国各地都有，尤其在东部较多。近年发展较快，农民在兴办龙头企业或龙头企业牵头兴办合作组织，进行农产品加工、销售、运输、储藏、资源开发和水利建设等方面多采取这种形式。山东、北京等省、市都有超过30%农民专业合作经济组织为这种形式。

3.专业协会

专业协会是一种较为松散的合作形式，包括农业服务协会和专业协会等。农业服务协会为农户提供综合性系列化服务。专业协会主要从事专项农产品生产、销售、加工的农民，按照自愿互利的原则，以产品和技术为纽带，组建的社团性合作经济组织。着重为会员提供技术和运销服务，并在民政部门登记，注册为社团组织，其前途是向具有实体的合作社方向发展。凡是从事专业生产并达到一定规模的农民都可以加入协会，协会对会员进行无偿和低偿服务，入会农民根据协会的要求进行生产销售。

农民专业合作，是现阶段农村经济发展中出现的农民自发组织的一种经济组织形式，是改变原有农村分散、独立、独户的生产经营方式，转变农业增长方式，推动现代农业跨越发展的重要平台，也是带动农民增收，建设更高水平小康社会

的重要载体。近年来，在江苏省委省政府的高度重视和省农委的强劲推动下，我

省农民专业合作组织迅速发展壮大，截至2014年初，已达六万九千多个。这些组织从登记成立到运行发展，形成了大量的原始记录——档案，而且随着其发展，档案将越来越多，这些档案既是农民专业合作组织成长发展的真实记录，也是维护农民专业合作组织自身和成员合法权益的依据和凭证。建立健全农民专业合作组织档案管理制度，加强档案工作规范化建设是农民专业合作组织发展的必然要求。

由于目前的农民专业合作组织存在规模小、管理松散，农民专业合作组织的档案工作还没有引起足够的重视，且各地发展不平衡。农民专业合作组织急需农业主管部门以及档案主管部门加强档案业务指导和支持，加强档案业务培训，普及档案知识，制定相关规章制度，提高档案的规范化管理水平。

1.有助于指导江苏地区的农民合作社建立起规范的档案，便于长期保存和利用各类资料。江苏是全国农村经济发展最好的省份之一，农村新型合作经济组

织在江苏发展的势头非常迅速。《江苏农民专业合作社档案规范化管理实现途径探究》就是要研究江苏农民专业合作社档案工作实际情况，提出行之有效的解决路径，促进农民专业合作社档案工作进一步规范化、科学化、标准化，提高江苏农民专业合作社档案工作的现代化水平和服务效率。

2.建立农民专业合作社档案，有助于促进江苏省农民专业合作社的健康发展。农民专业合作社是新时期农村发展中，涌现出的一种新型农民合作组织形式，

对于发展我国的农业生产和促进农村生产力起到了积极的作用。因此，在农村地

区建立农民专业合作社档案，有助于促进农民专业合作社的健康发展，有助于各

类珍贵文书、合同、科技资料的长期保管。

3.促进农产品生产由分散型走向集中型，提高农产品的生产规模。农民专业合作社的建档是在合作社健康发展的基础上，才能够发挥档案的积极作用。农民专业合作社，客观上促进了农产品的生产由分散型走向集中型经营。这样，农产品的生产规模就会扩大，农民专业合作社可以带动一个村，甚至是几个村一起发展农业生产，克服农村生产规模小，产业区域分散，人员投入不足的一些实际问题。在合作社的运行中，档案会起到积极的参考和凭证作用。例如，响水县兴旺小杂粮农民专业合作社成立于2007年8月份，由响水县七套供销社参股，七套乡产旺村刘进波等八位农民创办。是响水县首批成立的农民专业合作社，主要生产谷类、豆类散装杂粮、小包装杂粮以及农家散养草鸡蛋。目前已在七套乡建有千亩无公害杂粮基地，带动1000多农户发展杂粮种植，全县杂粮面积正由原来的零星种植向规模化种植发展，经济效益也有了显著提高。其归档主要包括：

（1）企业注册、企业品牌的文书凭证。（2）入社成员与合作社签订的合作合同。

（3）各类商情和洽谈合同等。（4）培训计划和内容。

4.规范农产品的生产方式，提高农产品质量。农民专业合作社的建档力度，在很大程度上依赖于农民专业合作社职能的拓展。农民专业合作社建档，可以对合作社农户的生产方式起到约束作用。督促社内的农户做好各种记录，包括种源、施肥、除草、收获等，都会趋于规范化，通过合作社的统一指导和监督，大大提升农产品的质量。

5.有利于保护原产地的种源，创建知名品牌。我国一些地区的农产品原产地，由于长期以来的分散经营，没有对种源认真的保护。建立农民专业合作社档

案，会强化这种原产地的保护意识。同时，农户在加入农民专业合作社后，集体

意识会增强，一些注册商标会成为农民专业合作社档案材料。农民专业合作社档案中的一些文件和申报材料，对于农民专业合作社创建品牌，和保护原产地种源起到至关重要的作用。例如，江苏省响水县兴旺小杂粮农民专业合作社，在响水县城建成响水特色农产品购物展示中心，产品注册商标为“苏响”牌。在2007

盐城名优农产品和2008首届江苏省合作社产品展销会上，“苏响”作为该合作社的注册品牌，已经成为合作社的共用品牌和不断增值的无形资产。

6.规范农产品的粗加工和产品流通。农民专业合作社的组建，对于规范农产品的粗加工和产品流通，起到了积极的引导和监管作用。同时，农民专业合作社还是这些活动的组织者，建立农民专业合作社档案，就是对于这些活动中的单个农户和生产、流通过程进行完整的记录。一些地方甚至在专业合作社的基础上再建立联合社，这样不仅加强农产品的质量，而且还大大促进了产品流通。

7.档案记录信息通过网络平台发布，可以扩大产品销路和增加农户收入。

农民专业合作社在条件允许的情况下，会建立专门的信息网站，这些网站发布一些农产品的生产、加工、流通、销售信息，对于农户生产和销售起到了良好的指导作用。这些网络信息都会归档保管，农民专业合作社档案对于记录这些信息，起到了重要的作用。农民专业合作社档案的建立，最终对于产品扩大销路和品牌保护起到不可替代的作用，会大大增加农户的收入。

农民专业合作社档案，是指农民专业合作社在社务活动、生产管理、经营管理等活动中形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。可以简单划分为：（1）合作社的基本情况和文书合同。农民合作社的经营范围、

人员组成、生产区分布、农产品品种等内容；合作社接收的各种文件，会议记录、

制定的规章制度、合作社同农民或其他单位签署的各种合同及协议文本等。（2）农业基础设施和规划材料。农业合作社生产区的公用设施和工程建设文件、施工项目文件、农业产业规划等资料。（3）会计和产权权益类。会计报表、账目、发票凭证，合作社的资产、债务、权益分配等相关资料、合同等相关资料。这些资料对于合作社的发展和权益保护至关重要，是必须确保的重点资料。（4）产业推广和宣传类材料。合作社内农产品的品种、注册品牌、农产品促销活动、各种产品宣传、广告、信息发布、专门网站建设等。（5）农产品生产、流转、销售类材料。农产品的生产规划、收益分配、农业科技等材料。主要农产品的育种、商标、注册品牌、种源、产量、质量检疫检验报告、产品收购、大型生产基地的生产加工记录档案、农产品的流通记录等。（6）声像及荣誉类档案。合作社的各类重大活动、领导来访视察、合作社成员外出重大活动等摄像、摄影的视频记录资料；反映合作社的发展、机构沿革、技术传承的各种实物资料；合作社获得的荣誉类证书、奖状、奖杯、锦旗、匾额等实物。

1.缺乏人员、设备、馆库等保障条件。由于农民专业合作社是群众性组织，农民专业合作社档案缺乏具有档案知识的专门人员来管理。由于农民专业合作社经费有限，档案装具、加工设备、保管柜架都需要一定的投入。农民专业合作社档案建设更是难上加难。农民专业合作社的管理人员流动性强且文化水平一般不高，而档案工作本身却具有积累性、延续性，都是农民专业合作社建档的不利因素。

2.缺乏档案管理制度约束和规范指导。农民专业合作社针对档案的管理制

度不多，具体的可操作性也有待验证。县级档案行政管理部门很少能够对农民专业合作社进行直接指导，农业科技部门也很难制定符合农民专业合作社档案管理的具体规章制度。县乡两级档案部门都没有足够的人手对农民专业合作社建档进行指导和监管。

3.农村产业结构、生产加工和流通方式的差异。我国农村人口分布较为散落，加上近年来农村人口外出打工和异地置房，人口流动性大且不稳定，同时由于农村的交通不够发达，建档工作会面临实际困难。在广大的农村区域，农作物的耕作区域、耕作时间、品种、产量都存在很大的差异，同时农村的产业结构也存在着很大的差异。由于农民耕作区域分布散落，针对散户农产品的耕作记录也相当困难，同时一些农业科技园和生产基地土地可能较大或者分散，一些记录信息需要耗费较多的人力。一些农副产品的加工和销售都是农民散户自行组织，农产品加工和流通的零散性在农村中普遍存在，这些对于农民专业合作社的建档工作都是不利因素。

1.健全档案管理制度和提高保障力度。农民专业合作社在政府农业部门和档案部门的指导下，可制定档案管理制度，确保农民专业合作社档案管理有章可循。专业合作社要指定人员负责档案管理工作，配备必要设施设备，条件好的房间作为档案库房，确保档案安全保管。在档案数量增长的情况下，要不断增加对档案管理的资金投入。管理人员也要优化馆藏档案结构，提高档案质量。农民专业合作社要争取农业部门和本村企业、经济组织的资金支持，积极争取改善档案

保管条件。例如，山东、重庆地区都专门制定了合作社档案管理办法，积极指导

合作社建档。

2.利用各种人力资源推进农民专业合作社档案的信息化建设。第一，利用大学生村官、生产大户、农技推广员和农业产业基地的技术员来推进档案信息化。大学生村官具有较高的信息技术能力，生产大户具有种植经验且对于农产品的产品、销售、收购信息掌握全面，农业技术员具备技术优势，要鼓励他们参与农民专业合作社建档工作。第二，利用区域范围的农民专业合作社（联合社），发挥人力和技术优势，努力为基层规模较小的专业合作社建档。例如，湖北省农民专业合作社联合会由湖北常家洞茶叶专业合作社、老河口市春雨苗木果品专业合作社、宜昌市晓曦红柑橘专业合作社3家联合发起建立后，为基层合作社建立详细档案，包括合作社基本信息、产品种类、资质、联系方式等，并将这些建档信息通过专门网站发布。

3.加强产学研结合，充分利用高校技术力量提升合作社的档案现代化管理。目前，各地都在推行产学研合作机制。高校作为技术密集单位，拥有众多的

高水平的专家和各项仪器设备。加强产学研结合，就是要求一些高校能够发挥自己的技术和人才优势，在农业科技领域，发挥积极的指导作用，高校技术人员在对生产指导的同时，也可以加强对合作社档案的现代化管理水平的提升。例如，响水县兴旺小杂粮农民专业合作社在生产过程中，充分借助南京农大、扬州农大和江苏省食品研究所等技术优势，加强同科研院所的密切协作，引进优良品种，对产品进行深层次研究和开发，强化创新意识，促进产品升级换代，不断开发新产品，努力做到“生产一代，开发一代，研究一代”，为企业注入新的活力。

4.利用物联网技术解决农业科技生产的信息采集困难问题。物联网技术的

定义是：通过射频识别（RFID）、红外感应器、全球定位系统、、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议，将任何物品与互联网相连接，进行信息交换和通讯，以实现智能化识别、定位、追踪、监控和管理的一种网络技术。目前在农村各种作物的播种、温湿度测试、收获、加工、流转的记录过程中，只要安装相应的设备，就可以定时将相关数据传到手机、电脑上去，技术人员不需要时刻盯在现场，而且这些数据就可以定期汇总并远程传递，非常适合农业生产、养殖、加工、流转环节的数据采集和汇总。物联网技术可以克服农村耕作区域大、地块分散、加工区域分散的特点，并可以节省大量的人力、物力。利用物联网技术是现代农业技术监管的主要手段，当然也需要相应的资金、设备的投入。

5.档案部门和农（经）技部门要加大对农民专业合作社建档的指导力度。

目前，基层乡镇都设立了综合档案室和农（经）技站。农民专业合作社档案可以移交给村委会档案室或者乡镇档案室代管。地方的档案部门和农经、农技部门应当努力指导合作社建档。例如，近3年来南通市档案局，以农民专业合作社档案工作创建有人员管理、有管理制度、有分类方案、有较高质量、有完备目录、有安全保障“六有”标准为抓手，在建立和规范农民专业合作社档案工作方面进行了有益的尝试。同时，南通市农经部门也把农民专业合作社档案工作纳入促进合作社规范化建设的重要内容，市、县两级农经部门一把手总抓、分管副主任主抓，业务处（科）室具体组织推动责任体系，镇（乡）农经站也明确了分管领导和具体人员。要求在日常履行农民专业合作社的成立、登记、运行等辅导和咨询服务职能的过程中，把档案工作作为一项重要内容，积极引导农民专业合作社建立健全档案工作制度。建立市、县、镇3级体系指导、咨询、服务农民专业合作社的

档案工作。在档案和农经部门的联合指导下，截至2012年底，南通市有4000

多家农民专业合作社建档，已有110家农民专业合作社的档案工作达到了“六有”标准。

总之，大力推广农民专业合作社建档工作，就是要树立农民专业合作社档案是一种管理资源的理念，农民专业合作社要充分利用农产品生产协调工作，建好档用好档，切实保障农民的合法权益，保障农民的生活条件和对农副产品生产和质量的监管，为我国的农村发展和食品安全提供有力保障。

前言：根据2013年江苏建筑业发展报告，建筑业从业人员已达729万。作为劳动密集型产业，其中将近80%的人员都是农民工。然而，在“劳工荒”的背景下，建筑业也难逃用工荒、用工难的境遇，其中，技能人员匮乏更为明显，为建筑业可持续发展带来了难以忽视的影响。当前，我省建筑业正处于转型升级的关键时期，在建筑业主要从业人员队伍流动性强、素质低的情况下，如何建立一支相对稳定的高素质的从业人员队伍，是我们亟待解决的问题。

当前建筑业农民工劳务队伍有着鲜明的特色，也存在一些突出的问题，主要有以下几点：

（一）劳务用工呈现潮汐式特点

江苏农业发达，家有良田若干，使在农闲时间外出务工的农民主要根据农时来调整在外务工的时间。收获时是农民，闲来是短工，造成这部分人没有长期固定的工作时间。加上建筑业从业门槛较低，用工量大，用工方式松散，没有有效的约束力，使得建筑业在成为最吸引劳动力转移人口首选就业行业的同时，整个劳务队伍也呈现潮汐式消涨的特点。建筑企业很难根据自身需求或市场实际需求合理调配人员，在农忙季用工荒的时候企业只能降低用工人员的技能门槛。

（二）大多施工企业没有自己的劳务队伍

大型总包公司一般会成立自己的劳务公司，以解决自己的劳务用工问题，并为其他工程输出劳务。中小型施工企业受资金周转、效益核算等因素影响，基本

没有自己的劳务队伍。但是即便是劳务公司，也很难拥有一定数量的相对稳定的

基础劳务队伍。与劳务公司和中小型施工企业联系紧密的是一些相对“固定”的“包工头”，这依然是延续多年的传统的劳务方式。造成这种现象的原因主要一方面是中小型企业无法承受组建劳务队伍所需支出的资金，另一方面是担心由于工程的不均衡和不可预见性，导致劳务队伍闲置。

（三）劳务人员技能水平普遍偏低

对于建筑企业来说，由于没有自己固定的劳务队伍，就不愿意在人员培养上多投入。据调查，劳务作业班组在一个工地上的务工期一般为4-5个月，工人流动性强，劳动关系不固定，企业不愿意花钱对他们进行培训，这也造成人员素质和技能水平无法得到有效提升。

对于劳务人员来说，因本身行为的短期性和对预期收益的不确定性而积极性不高。建筑从业人员参加培训主要是希望提高技能、增加收入，然而由于部分企业不重视，导致技能人才的待遇无法落实，也没有相关配套政策支持。从业人员获得证书后，多数人员收入只是略有提高，甚至基本无变化，严重影响了参训的积极性。因此，造成技能人才培养的“两低”（低参与率、低效率）现象。

（四）建筑业农民工普遍缺乏社会认同、自我认可和行业归属感

由于建筑业基础从业门槛很低，成为了大多数农村转移人口的首选工作，而传统建筑方式使建筑从业环境普遍有“脏、乱、差”的现象，造成社会对建筑业基础从业人员的不经意的排斥或忽视。同时，建筑业技能人才发展空间太小。取得建筑师执业资格的专业技术人员可以取得高薪，获得体面的生活和社会的认同。而历经多年层层过关获得技师甚至高级技师的技能人员薪酬待遇、社会地位却与之无法比拟。在这样的情况下，建筑业农民工本人也缺乏对这份工作的认同，

既没有前途，也没有“钱”途，就更没有行业归属感。从而也会导致对工作的随

意性增强、不愿意接受相应的培训。

2014年9月，李克强总理在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上指出，要就近城镇化，逐步减少大规模人口“候鸟式”迁徙。在新型城镇化建设中，城市化率的提高并不意味着乡村的逐渐消亡，而是最终达到乡村与城市的合理并存。人口不再大规模的在乡村和城市之间转移，而是逐渐稳定，各操其业。在这个过程中，逐渐发展稳定的建筑劳务队伍，建立科学合理的社会保障制度、职业晋升体系和人才培养模式，使建筑业基础从业人员的工作成为一种职业，为建筑业的发展提供坚实基础。

（一）积极发展健康的劳务公司

住房城乡建设部在《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》中明确指出，要建立以市场为导向、以关键岗位自有工人为骨干、劳务分包为主要用工来源、劳务派遣为临时用工补充的多元化建筑用工方式。鼓励施工总承包企业拥有独资或控股的施工劳务企业。因此，积极发展健康的劳务公司，将能够为行业提供稳定的劳务队伍，尤其是能够确保建筑质量稳定。要进一步加大研究制定针对支持建筑劳务企业发展的政策，把劳务企业建成责权利相统一、可持续发展的农民工培养、管理主体，促进建筑业农民工能“进得来、留得住、过得好”，能体面、有尊严地工作。

（二）建立完善相关体制和机制

建筑产业现代化发展中，关键技术将重点向部品构建配件的生产、施工、主体装修集成等方面转移。而随着建筑设计水平的迅速提高，将优秀的建筑设计成

果转化为成功的建筑实体需要高素质的建筑工人来完成。因此职业培训和劳务人

员培训体系的建立必须紧跟行业技术发展的需求。要进一步探索建立合理的人才结构和完善的人才调配调整机制，探索构建更加灵活的、以市场为主导的建筑业技能水平评价机制和体系。建筑业基础从业人员可以在其中获得顺畅的提升空间、有效的劳动保障、社会认同的行业地位。

（三）加强行业职业和技能培训

根据对行业发展的积极研判，构建科学通畅的职业和技能人才培训鉴定体系。严格实行就业准入制度，同时把技能人才的持证上岗比例纳入到对企业的监督管理中，并将持证上岗制度贯穿到企业资质审查、投标资格条件预审、施工许可、竣工验收、质量和安全监督、施工现场检查、企业信誉排行、工程评优等行业管理的各个方面，推动技能培训和鉴定工作。同时，针对建筑业技能培训和鉴定操作性强、材料消耗大、成本高等特点，鼓励和指导各地探索和创新工作模式，充分利用建筑工地、民工学校、企业自有培训等场所，采取学校培训与现场培训、阶段性培训与一次性系统培训、网络教学与集中辅导、基地鉴定和现场鉴定相结合等灵活多样的形式，将培训和鉴定与现场施工结合起来，促进建筑业人才的发展。

（四）加大对职业形象的宣传

随着建筑产业现代化的发展，建筑业将逐渐摆脱简单的“泥瓦工”的形象。工厂化的作业、构件拼装式的建造模式，“像造汽车一样造房子”使建筑业逐渐成为技术含量高、干净体面的职业。在省政府《关于加快推进建筑产业现代化促进建筑产业转型升级的意见》中，明确提出要构建现代化生产体系，因地制宜推广使用先进高效工程技术和装备，大幅减少现场人工作业。建筑构件将越来越多

地进入工业化大生产模式。要逐步加强对建筑业基础从业人员工作的正面和典型

宣传，摆脱传统的消极形象，使从业人员有较强烈的行业归属感。

农村稳定则国家安宁。当前农村总体来说是稳定的，但也存在着许多不稳定的因素，有些问题是新的形势下产生的。春节将至，农村社会一些矛盾和纠纷可能会比较集中地显现出来。近期，我就如何防范眼前和解决长远的农村社会治安问题，建设平安和谐的新农村这个课题，对部分县市作了一次调研。

一、老百姓眼里的农村社会治安问题

（一）老百姓最伤脑筋的是偷盗。偷盗是农村社会治安问题中的最普遍的问题，也是老百姓最伤脑筋的问题。座谈中有个叫杨发明的农民摇着头一脸的苦楚说：去年他家被盗两辆摩托车，一辆是儿子结婚的嫁妆，8000多元，做客时给人偷了；一辆是他本人用来跑客的旧家业，2000多元，就放在自家的大门前，大白天上趟厕所让人给偷走了，一家人跟小偷干了一年活。据调查，农村里的小偷多为三种人，一是游手好闲的懒汉游民；二是不走正道的青少年，未成年人犯盗窃案要占其一半以上；三是流窜作案的盗窃团伙。盗窃案多发三个时间，一是收获季节，秋冬两季尤盛；二是节假期，春节期间尤盛；三是具体作案时间多在上半夜，有个小偷交

待：城市须偷下半夜，农村要偷上半夜，因为农民普遍睡得早起得也早。所偷东西也有三多，一是粮食作物；二是交通工具，以摩托车为最多；三是机电设施，以变压器为最多。案发频繁的地段也有三多，一是边远乡镇结合部多，二是水陆交通便利处多，三是集市贸易区多。

（二）老百姓最痛恨的是土油子。土油子就是地方上的恶势力，就是乡霸、村霸。他们或以大的家族宗族势力为背景，多与城里的恶势力相勾结，也有的与基层干部有牵连，可能还与警方有关系，甚至有的还混成了村干部。这种人寻衅滋事、打架斗殴，有的还丢票喊款、拦路抢劫。这种人老百姓最痛恨，也最害怕，敢怒不敢言，座谈老半天你还问不出个名字来呢。土油子中有一部分人吸毒贩毒，而农村吸毒贩毒的大多是或后来便成了地方油子。吸毒贩毒近几年比较迅速的从大中城市向县城而后向乡镇向村扩散，农民说就像河里的灯笼草一样疯长得很快。有个管理区1998年吸毒人

员仅为3人，2002年增加到35人，2004年发展到84人，

绝大多数年龄在18—30岁之间。其实这个问题应该单独说一条，说成“农村吸毒问题开始严重”，但这一问题常与农村土油子联系在一起。农村土油子一旦沾上了吸毒贩毒为害尤烈，老百姓真的就遭了殃。调查中听到，有的地方吸毒油子公开地找干部、找的哥、找门店要钱买毒，公开地上街抢劫。有个吸毒的油子，找同村开拖拉机的师傅要钱，师傅不给，他就是一刀捅去，师傅当场被捅死，油子被公判那天，老百姓放鞭庆祝。

（三）老百姓有禁难止的是抹牌赌博。群众总结抹牌赌博有这么四越：形式越来越活，参与越来越广，赌资越来越大，问题越来越多。近些年农村社会有两个新的赌博发展点，一是赌博公司。沿长江一带活跃着一些赌博公司，他们经常有组织地开车下乡进村聚赌，有的还威逼利诱乡村干部参加，有的为争抢赌博地盘还动刀动枪。二是地下六合彩。而今说地下可能不恰当了，早在地面活动并且非常猖獗。有关方面说他们很隐蔽而不易打击，听有的地方老百姓说每到买码那天就跟开会一样、赶集一样热闹。民间有歌形容开码前后的热闹景象：六点钟处处都在商量，七点钟个个人心惶惶，九点钟家家打儿骂娘。老百姓越买越上瘾，老想中大奖，几个血汗钱、油盐钱全陪进去了，六合彩真的象水蛭一样巴在农民身上吸血。赌博引发很多社会问题，凡赌博成风、六合彩肆虐的地方总是案件频发。调查有个乡镇，一年查处赌博案子12起，查封赌博窝点4个，处理赌博人员54人次，涉赌金额高的达上万元。有个无业青年因长期赌博，为还赌债

4次撬门入室，盗窃现金3万余元，判刑7年。困难农民洪

培柱，赌博输掉7000元，为还赌债抵押家具，其父含恨服毒自杀。

（四）老百姓容易卷入的是宗族房头争斗。有个农民跟我解释说：杂姓湾里大姓欺小姓，一姓湾里大房欺小房，这就是宗族房头。宗族房头意识有着上千年文化积淀，目前表现形态为：以寻根问祖修族谱为联系纽带，以封建迷信和族中公益事业为活动内容，以族中长老或村干部为组织者，一

些地方还在跃跃欲试建阵地——宗族祠堂。其实宗族房头是一柄双刃剑，也有积极的作用在里面，但容易向消极的方向发展，容易造成农村社会的不稳定。目前负面的问题集中在三个方面，一是因婚姻家庭矛盾（夫妻打架、儿女离婚等）而引发的宗族矛盾较多，二是因宗族财产纠葛（山头、沟渠、树林等产权之争）引发的宗族矛盾较多，三是因村干部配备

（职务正副、所占比例等）引发的宗族矛盾较多，尤其激烈的是村两委班子选举，宗族之间拉选票、搞破坏、族人集资上访告状，对方不搞垮不罢休，我方不当选不收兵。有个村因为两姓扯皮选了半年也没能选出村干部，有些村选不出党支书，选上来的都是非党员，有的地方把社会渣子选成村干部，这些都是宗族房头惹的祸。

（五）老百姓较难识别的是封建迷信和邪教组织。农村封建迷信活动近些年愈演愈烈，过去差不多烟灰火熄的迷信形式现在都逐渐地死灰复燃并呈燎原之势。有物为证：一方修一座寺庙，一族塑一堂菩萨，一家供一座神台；有事为证：小病请了小郎中再请小马脚，大病进了大医院还要进大庙，人死了一边设灵堂一边设道场；有人为证：神汉比赤脚医生多，道士比村组干部多，信徒比共产党员多——这些都是老百姓总结的话。比这更严重的是农村邪教与非法宗教组织活动有所抬头，尤其在山区农村活动频繁。他们通常在冬春农闲两季活动，以家庭聚会形式开展，以中老年妇女为主，用的是扶贫帮困积德行善和做过细的思想工作的方法，非常具有欺骗性，老百姓最容易上当受骗，一些农民中毒甚深，田

不种，病不医，亲不认，事不做，一心痴迷，万念俱无，许多问题，因此滋生。

（六）老百姓长期上访的是村务不明和干部腐败。这是老百姓联名告状最多的问题之一。村务不明突出表现在财务不明上，干部腐败突出表现在干部贪污公款和生活作风腐败上。有的村三年五年不清账不公布账，上面一查是本湖涂账。有的村干部贪污几十万，起豪宅、抹大牌、养小秘，反过来还欺压群众、鱼肉百姓。这种干部舍得拿钱跟上头搞关系，因而总有保护伞罩着，群众老告而不得发，形成恶性循环的社会问题。这个问题多发在三类村：一是国家因征地补偿较多的村，二是经济基础比较好的村，三是胆子大、搞得活的中青年村支书管理的村。

（七）老百姓近几年争取较多的是个人权益。近些年，随着经济社会的发展和民主法制的进步，尤其是税费改革之后，农村社会矛盾有了一些新的变化，出现了四多：一是土地纠纷多。前些年土地是包袱，想甩还甩不掉，税改后土地是财富，想抢又抢不到。调查到有个乡镇土地纠纷100多起，平均每个村3~5起。主要有5个矛盾：农民与农民之间的矛盾，农民与集体之间的矛盾，农民与企业之间的矛盾，农民与大户之间的矛盾，农民与债主之间的矛盾。农村开展完善土地二轮延包之后，这些矛盾有了很大的缓解，但这方面的信访仍然居高不下，为什么？据调查，有的地方并没有全部搞完，有的地方表面上搞完了，上级认可但老百姓并未答应，而这项工作随着农民在土地上进进出出不是静态的而是动

态的，集体和有些强权势力对农民土地的侵权不会停止，农民的上访也就不会停止。二是债务纠纷多。有个县村级负债高达3个多亿，乡镇负债也是3个多亿，平均每村60万，

每乡1000多万。有的地方干部为躲债实行三关：白天办公关门，晚上回家关灯，每天手机关机。有的村里没人敢当村主任，因为欠债村主任常被抓进看守所，有个村支书被债主雇凶一年打了好几次，有个乡镇公用小车开会期间被债主开走，一些学校被债主封堵大门。三是环保纠纷多。一些地方急于发展，盲目招商，招来的企业多是沿海早已淘汰出局的高污染企业，很多是小水泥、小造纸、小化工，企业税收不多，环境污染严重，老百姓或堵厂门、掀围墙，或联名上书，或群体上访。前几天新华社在人民日报上发布一组图片新闻，报道某市一上市企业既是国家新评选的中华名牌，又是省重点污染整治单位，还用群众的话作了一个很具煸动性和影响性的标题。四是惠农纠纷多。国家惠农政策多，又是粮种补贴，又是粮食直补，又是综合补贴，还有农机具补贴，还有一些名目的补贴。另有义务教育免费，农村合作医疗等等。惠农政策越多，基层落实越难，加之干部作风本身存在问题，政策落实不到位、打折兑水、走样变形的事定有发生，农民的维权意识和民主意识增强了，这方面的矛盾纠纷也多起来了，上访告状也多起来了。

（八）老百姓春节期间担心的几个社会问题。春节期间，各种社会问题有可能集中暴发，一些隐藏的问题也有可能集中显现。一个是安全问题。主要是交通安全，车辆本身的安

全之外，还要防着车匪路霸。其次是财产安全，小偷可能趁机捞上一把，土油子也可能来敲上一笔。还有防火安全。冬天里最爱一把火，也最怕一把火。二个是民事纠纷问题。大家伙都到齐了，一年的矛盾就有可能集中起来了。比方说我不在家，你欺负了我的老父亲的这笔账要算，你跟我媳妇打了皮绊的这口气要出，你欠我的钱到期了你得还，这些人情的和经济的账如果要算起来就容易有口舌之争，弄不好还有可能拳脚相加，甚至小事闹成大事，家事闹成族事，民事闹成刑事。三个是赌博抹牌问题。乡亲们过年往往好这一手，赌博公司可能趁机下乡投其所好。四个是封建迷信问题。年前要放阴兵，年后要度马脚，还要家家收钱清神坛、塑神像、建土地庙。五个是宗族房头问题。六个是政策落实的的问题。外出打工的都回来了，承包地的矛盾、村级债权债务的矛盾、粮补综补发放的矛盾都会冒出来，往年都是扎堆地发生。凡此种种，都是春节期间可能出的社会问题。我们要防范在前。

二、农村社会治安问题存在的原因

（一）与社会转型和政策调整有关。中国自改革开放始，传统的农业社会向工业化、城市化的现代社会转型，特别是计划经济体制向市场经济体制转轨，这种社会转型和体制转轨的同时进行，一方面促进了经济和社会的快速、持续发展，另一方面也产生了许多经济和社会的矛盾。也就是我们常说的，社会和体制的”双转”，既是我国经济社会发展的根本动力，同时也是诸多经济社会问题和矛盾冲突的根本原因。具体到一个农民头上，他的结婚和生育、劳动和就业、身份和

阶层等方面的状态都发生了很大的或者是根本性的变化。这种变化使追求同一性和稳定性的传统农村社会控制机制受到冲击而动摇根基，由一个一个的农民组成的不同社会群体和阶层会不可避免地为利益而相互竞争和冲突，迅速形成社会的分化，农民不再是过去同一水平线上头扎白毛巾、脚穿黑雨鞋的庄稼汉，他们很多人脱下了农民装，换上了时代的五彩服，卷进时代的人流物流，快速地衍化成三六九等二四八级。一些与主流意识形态不同甚至相反对相反的价值观念也会大量存在，各种各样的人生观、道德观、价值观会竞相涌现，导致思想体系、道德体系和价值体系的多彩而无序，一些人便无所适从或随意盲从，五花八门的社会问题便由此诱发。我们习惯于引用国外学者的经典论断，即人均GDP达到1000美元的时候，既是黄金发展期，又是矛盾凸显期，说的也是这方面的道理。

社会转型、体制转轨的原因是根本性的和深层次的，政策调整的因素显得就更直接一些和明显一些。最好的政策都可能是柄双刃剑，负面的效应有时不一定是政策的设计者们所能预估得到的。作为中国农村第二次大的改革，税费改革减轻了农民负担，特别是取消了两千多年的皇粮国税，意义深远，它因此理顺了农民与国家的经济关系，继田产承包之后又一次激发了农村社会生产力，功绩巨大。但随之而来的问题也不少，土地方面的矛盾便是直接因果关系。还有债务方面的纠纷、惠农政策落实中的纠纷等等，也都联系紧密。基层干部反映，前年国务院下了一个关于稳定落实土地承包

经营权的紧急通知，内中有一条，企业未经农民同意在农田里植树造林的，如果协商不成，农民可以拔树种田。一条政策传下去，无数纠纷扯上来，有的地方简直没办法调解和处理。因为过去农民大多弃田抛荒，当时政府鼓励招商引资在荒田上栽树，还开现场化推广呢。再比如，一段时间上下认可基层开展“两田制”探索，现在把“两田制”当成了违法之举。政策的不断调整变化，尤其是重大的政策改革，引发的基层矛盾和纠纷便一波接着一波。

（二）与经济发展和农民素质有关。是否可以说，经济相对落后的地区，治安问题相对要多一些；文化水平和法律意识相对低一些的农民，更容易触犯法规一些。邪教为什么更倾情在山区发展和在农村中老年妇女中发展？为什么越贫穷的地方越是赌博抹牌成风、六合彩泛滥？为什么宗族之间打群架更多发生在边远地区？为什么到省委省政府上访附近地区的反而少、下面县市乡镇反而多呢？这是能够说明一些问题的。调查中农民这么解释：槽里无食猪拱猪，越穷的地方越喜欢折腾，越喜欢上访告状。当然，这话不可绝对说，我们也看到，贫困落后地区，民风纯朴，老百姓厚道，乡亲之间和谐，而一些经济发达地区和一些高素质的人群中，犯罪率也很高，很多是智能犯罪。

（三）与宣传教育和社会环境有关。未成年人犯罪率越来越高，这是应该归咎于教育与环境的。邓小平同志说，最大的失误在教育，这话入木三分、发人深省。反思我们的教育与环境，我们看到，家庭教育有些崎形，学校教育有些偏

向，社会教育有些无序。我们很快地丢掉和想丢掉传统的良好的民族教育，我们又没有很好地吸纳优秀的国外教育和现代教育，而社会教育则有些放任自流，好像诗人写的“野渡无人舟自横”的状态。比这种状态更严重的是，黄色文化、暴力文化、金钱文化、享乐文化等各式各样的东西方的糟粕文化如同一股股急流打着一个个漩窝向社会的“野渡”冲来，把无人掌控的“小舟”席卷，怎么能回避和抵挡呢？怎么不被转晕和埋没呢？孩子们说，老师千言万语顶不过老大只言片语，这就是我们常说的学好千日不足，学歹半日有余。失误在教育也不单指未成年人，成年人包括老年人也在受着负面文化、灰色文化的影响，农村很多社会问题是可以由此顺藤摸瓜找到出处的。

（四）与领导认识和干部作风有关。可以这么说，领导认识高、干部作风硬的地方，社会问题肯定少一些，反之社会治安就差一些。领导认识也是有过程的，农村社会问题伴着经济发展而发生，随着社会前进而变化。需要不断地去认识和认识不断地去提高。但是也有一些地方领导对社会治安这一块认识不够、重视不够，主要体现在研究不多、支持不力两个方面，不出乱子不研究，不被否决不支持。干部作风包括基层党政干部作风，也包括政法干部作风。作风是形象，我们农村干部包括政法战线的干部和干警总的形象是好的，要不然也就没有今天农村总体稳定的良好局面，但作风也是需要不断地改进的，我们在调查中了解，有些重大的突发性的问题其实早有苗头而没有及时地去发现，有些久拖不决的

问题不是难下结论而是我们瞻前顾后罔顾左右，有些县乡领导只热衷于抓招商引资、城镇建设和工业经济，对农村社会这摊子麻烦事不大感兴趣，有的乡镇干部借口职能转变还不愿进村入户做工作呢。

（五）与工作机制和人财技物有关。税费改革和接着进行的乡镇综合配套改革，对农村基层综合治理的工作机制有一定的冲击和影响，比方说乡村干部的大幅度裁减，对基层综治工作的领导力量总是有损无增吧。另有一些地方反映警力不足，一个乡镇派出所3~5人，一个乡镇几十个村，大几万到上十万人，一个人要管2~3万人，完全照顾不过来。村里转移支付没有综合治理这笔开支经费，一事一议也没有这项内容，找农民收又加重农民负担。虽说省里今年明确要求每个村要安排1000元的综合治理经费，但很多地方不容易落实到位，税改后村里的可用经费本来就紧巴巴的，还有那么大的负债窟洞没法填呢。有些地方成立的护村巡逻队因为没有经费支持也没能坚持下来，他们巡逻到半夜想霄个夜吃碗面都没办法报销当然搞不长喏。现在上面老在提人防技防物防，都要钱防，没钱买不来技术和物资，也留不住人。可是出了事要不要花钱呢？肯定要花并且要花大价钱，不说别的，死了一个人，闹到乡政府、县政府，少说也得大几万元、甚至十几万、几十万元钱来和事，基层干部包括老百姓有句话说得很形象也很到位：不肯花小钱抓药，就要花大钱买棺材。

（六）与民族传统和国际形势有关。农村社会问题有些

与我们民族的文化传统是有关联的。比方说打牌赌博、封建迷信、宗族房头，这也是我们的民族文化和传统——文化糟粕和传统劣根。湖北内地乡村社会问题与国际形势有关这话说得是不是有些夸大其辞和耸人听闻了呢？没有。过去讲阶级斗争有句老话：“美帝国主义亡我之心不死。”如果你觉得这句话过时了甚至好笑了，那就说明亡我之日不远矣，因为我们失去了应有的警惕。近些年，我们基层组织的人员力量因精减而有些减弱，我们的基层干部因转变职能而留下一些工作空地，“无产阶级”不去占领“资产阶级”就迅速占领了，真的，一些邪教组织和非法组织占了我们的空档，听说他们就像共产党当年闹革命一样，一家家上门，一次次谈心，病了床前来慰问，穷了伸手来帮助，苦了听你倾诉，惑了为你解答，他们很容易赢得群众，也很快地发展了群众。我们绝对不可以低估了他们的能力，更绝对不可以任其发展而泛滥成灾。古人说病在皮肤还好治，病入骨髓就危险；大风起于青萍还好防着，大风怒吼在山口就没办法了。

三、几点思考

（一）各级党委政府必须高度重视农村社会稳定,把平安建设放在农村工作“压倒一切”的位置。农村社会稳定是建设和谐社会的必要前提，是建设新农村的重要内容，是人民群众的迫切愿望，是农村工作“压倒一切”的大事。我们通常说为官一任，致富一方，现在看起来，致富一方不大容易在一任时间内完成，但为官一任，保一方平安，那是最基本的职责。中国古代的地方官吏主要职责就是维护稳定，我们在戏

剧和小说中看到最多的是县官、府官、八抚巡按查案断案。新的时代虽然赋予我们共产党人更多更重的任务，但保一方平安仍然是一件最大的事情，稳定压倒一切，没有稳定一切都搞不成，而新的时期不断出现的新的矛盾和问题，使稳定工作不但不比从前轻松容易，反而越发显得艰巨繁重，我们必须高度重视。社会稳定具有一票否决的权力，实际上我们上级组织只是在半空中挥舞着这根大棒，真正打在人的身上还很少，即便打着了，也只是像草原情歌里唱的“轻轻地打在我身上”。我们的很多领导都喜欢当好好先生，每到否决的关键时候，总像“观音老母”出来解救。我们要求下一级党政组织对综治工作高度重视，首先要自己高度重视手中这一票否决的权力，真正做到谁管的地方不稳，就让谁带的帽子不稳，发生了严重的问题，就要追究严重的责任。因为稳定无小事，小也是财产万千，大便是人命关天，更大则是关乎共产党的政权。作为基层党政主要领导，应该自觉的把地方平安建设当作第一大事放在心上（重视），摆在桌上（研究），穿在脚上（深入），拿在手上（处理和解决问题）。要经常下去倾听老百姓对社会治安方面的呼声，要把最起码的基础性的工作做到位，要及时解决突出问题，要着力整治重点地区，一年要为社会稳定办一两件大事，特别是要解决一两件部门急需解决又不能解决的难事。领导高度重视与否，不在领导自己的介绍中，而在综治专班的感受中，更在老百姓的口碑中。

（二）认真落实党的农村政策，从源头上防范和化解农村出现的新的矛盾。近几年农村出现的一些新的矛盾和问

题，很多与新的农村政策有关联，其中大部分是政策落实不到位引发的，也有一部分是政策落实带来的。所以我们要在政策落实上狠下功夫，尽量避免这些新的矛盾和问题出现，同时，也要积极预防和及时化解政策落实后产生的新的矛盾和问题。当前特别要做好农村土地政策的落实工作。一方面是国家征用土地的补贴既要补到位，又要监督和参与把钱补到老百姓的手上。国家（政府部门和下属公司）不要侵害老百姓的利益，乡村集体也不要与民争利，揩老百姓的油。另一方面也是主要方面要继续做好完善农村土地二轮延包工作，没做完的要赶紧做彻底，走了过场的要自觉补火甚至返工。真正做到确权不漏一人，确地不漏一块，发证不漏一户，特别要保障外出打工农户的土地承包权益。在此基础上，既要积极更要稳妥地做好土地流转，一定要坚持承包主自愿、流转有偿并规范手续的原则。真正把土地政策落实好了，农村新出现的矛盾和纠纷将大大减少，目前农民扯皮最多的就是这一大块。二是把党的惠农政策和减负政策落实到位。不该找农民收的坚决不能收，一分钱也不能多收；该发给农民的一定要足额地、及时地、一家一户地发到农民手上并让农民签字。三是把握好一事一议筹资筹劳的政策。省委省政府虽然开了这个口子可以采取一事一议的方式筹资筹劳，但有明确规定，一定要议，要让老百姓同意、愿意，这是必要前提，必须坚持。县乡两级务必要派得力干将把好这道易攻难守的防线，否则麻烦多多。四是理解债务化解的政策。一方面坚决执行“暂不收历欠”的纪律规定，不理解也要执行，另

一方面做好债主和其它老百姓的工作，还一方面积极地寻找化解债务的新的有效途径。五是在执行计划生育政策上一碗水端平。六是必须做到实行村务公开尤其是财务公开。乡财县管要真正管住，确保老百姓的参与权、决策权和监督权。农村政策落实中的问题，县乡两级要有主要领导负责和专门班子具体抓。要勤于调查、深于宣传、乐于接访、善于解释，敢于监督、严于查处，真正把因政策引发的一些新的矛盾和纠纷解决在基层。同时建议,党中央国务院、省委省政府在研究制定农村政策时，充分考虑政策实施的难度和它带来的社会风险系数，好政策如果带来大麻烦就不是好政策。还要充分考虑政策的连续性，尽量不要左右摇摆，更不要前后矛盾，甚至互为否定，老百姓最怕农村政策变来变去，基层干部对此也是心有余悸，所以上面也应该在制定政策上把好关。这样上下联动，真正让党的政策发挥更大更好的效益，实现农民受益和农村稳定的双赢局面。

（三）保持严打高压态势，集中整治突出问题。维护农村社会稳定最厉害的举措、也是无产阶级专政最有力的一招，就是要严厉打击各类犯罪分子和敌对势力。打要严，有的地方犯罪份子、黑恶势力包括土油子气焰为什么那么嚣张，根本原因就是打得不严厉。我们一方面要尽量减少社会的对立面，另一方面绝对不能容忍社会的对立面越来越强大和越来越嚣张。我们不能做到除恶必尽，但我们能够做到打恶必严。我们就是要把犯罪份子包括那些横行乡里的乡霸村霸打到撑不了腰、抬不得头、喘不过气。与此同时，农村一

些突出问题的专项治理是非常必要的。首先是盗窃治理，既然是农民最伤脑筋的事，我们就要最动脑筋去治理。这么强大的专政工具对待几个小毛贼也没有办法吗？共产党怕就怕认真二字，认起真来谁不怕？第二是赌博和六合彩的治理。只要我们深入到群众中去，摸清情况，找准典型，打击起来是并不太难的。第三是吸毒贩毒的治理。贩毒的当然要严厉打击，吸毒的怎么处理？戒毒所少，吸毒人多，没地方装，更没那么多钱补贴。这件事要引起高度重视，我们要从源头上下功夫，我们治理的速度一定要超过吸毒扩散的速度，否则吸毒蔓延农村，后果不堪收拾，新农村建设便无从谈起，有了成果也将毁在这上面。第四是邪教组织打击和治理。一方面可以归到前面说的严厉打击范畴中，另一方面要做好群众的宣传教育工作，提高老百姓包括基层干部的政治觉悟和识别能力。这件事绝不可以为是“一群中老年妇女的事”和“一些贫困地区的事”而等闲视之，这是和平时期先争夺群众再争夺政权的你死我活的最大敌我矛盾。至于农村宗族房头、封建迷信、还有卖淫嫖娼等等社会问题，也应排查整治。在所有专项治理过程中，我们一定要严格区别人民内部矛盾和敌我矛盾，把握分寸，讲究策略，严宽有度，务求实效。

（四）完善群防群治体系，确保基层工作经费。农村社会综合治理组织体系、特别是群防群治体系和工作机制因近年的改革受到一些影响，这也不是什么坏事，时代总是前进的发展的，关键是我们怎么样去与时俱进。调查中发现基层

有很多新的有效的作法值得推广，有一些也在全省或市县推广之中。比如有的市构建三级矛盾纠纷排查调处中心：一是以村、组、户为基础，建村调处中心，把大量矛盾化解在“田间地头屋场里”；二是以乡镇司法所为依托，几家政法单位联合办公，建乡调处中心；三是以县市面上区信访为平台，综治牵头，从政法部门抽人组建县市区调处中心。再比如有的州推广治安中心户的模式：他们按照村民彼此间的地域关系、经济关系、亲情关系和邻里关系，划分治安小片，民主选举治安中心户长，中心户长老百姓看得见、喊得应、管得住，主要职责是“报信”和“劝和”两项，对中心户长进行精神激励、有功奖励，还有点小权力，中心户长能在征兵初审和民用爆炸品购买许可上盖章。基层反映这种模式很管用。还有采取骨干联防、邻里协防、村民自防三防和村周查、乡旬查、县月查三查经验，还有的成立季节性和区域性巡逻队的经验，还有一些地方十户联防、万名报信员等等一些作法，都很好。现在的问题是，农村综合治理基层组织体系、农村社会治安群防群治体系、还有农村矛盾纠纷排查调处网络和这些方面的工作机制要迅速健全和完善，在各地探索的基础上，还应该有基本统一、基本规范的体系模式和工作模式。调查中，各地反映较多的问题是两个，一个是人少了。人的问题是否可从三方面解决，村里可以从群防群治中补充力量，乡里可以整合综治、司法、法庭、派出所还有信访等方面的力量，一些警员太少的地方还是要增加力量。二是钱少了。我们认为，农村基层社会治安综合治理，还是应该政府

买大单。公共财政经费是干什么用的？首先要保稳定。应该在转移支付里解决，省财政要纳入进去，每村平均1000元。还应帮乡镇解决一点。县乡两级也要出点钱，并且一定要纳入财政预算。老百姓那里，不能作规定，可以作探索。比方说有的作法就很好：一些种养大户联合起来请巡逻队保护他们的财产，一些出外发财的农民联合起来请护村队保护他们的家小，他们愿意出钱又怎么不可以呢？最近，中央综治委发文要求，“通过财政支持、有条件的集体资助和村民在‘一事一议’范围内自筹等方式解决群防群治组织运行所需的资金”。经费保障是一切新体制和新机制的生命保障。这也是检验领导是否重视平安工作的关键条款。有钱多投，缺钱少投，不能不投，老百姓说了，这是抓药的钱。关于基层综合治理体制机制和工作经费的问题，有两条底线是不能突破的，一是农民负担不能因此增加，二是乡村干部不能因此增加。也就是改革不能走回头路。但也要保证起码的两条，那就是保证基层有人管事，有钱办事。这也是确保农村社会平安稳定的两条底线。

（五）加强政法队伍建设，改进工作方式方法。党的政法队伍是维护农村社会稳定的主力军。应该说这是一支特别能吃苦也吃过很多苦、特别能战斗也取得了太多胜利的队伍。新的时期有新的更高的要求，我们的队伍还有一些问题和一定的差距，还有很多的很重的建设任务。不断地改进工作方式方法，以适应新形势的需要，这也是政法队伍建设的一门主课。老百姓反映较多的是一个罚字。凡是一罚了之，

有很多事罚并不能解决根本问题。就如同有人中箭了，外科医生拿剪刀把身外之箭剪断一样无济于事。而有的地方好象还罚轻了，有的地方却又罚乱了。改进工作的方式方法也不仅仅是政法队伍一家的事，整个农村社会综合治理工作都有这个必要。

（六）营造良好综治环境，形成齐抓共管局面。特别要营造成青少年健康成长的教育环境。家庭教育要引导改善，既要爱，更要教，既要望子成龙，更要教子成人；学校教育要从应试中突围，要突出德育，突出做人的教育；社会要加强对网吧、录像厅、电影院、歌舞厅等场所的管理，尤其要严格管理网吧。要强化八荣八耻的宣传，不要一阵风，要加强爱国主义、集体主义的宣传，要大力弘扬社会正气，表彰见义勇为的英雄，表扬身边的先进人物。也要帮助失足青少年，帮助刑释人员和一些特殊群体，给他们一定的改过自新的时间和空间。这里要特别提到，政府和有关部门一定要关心照顾好农村空巢老人和空巢学生的安全和生活，切实为他们服好务。农村社会综合治理，需要党和政府各个部门共同参与，绝对不是公检法司几家的事，更不是公安独家的事。农林水电土，科教文卫计、组纪宣、工交建、青妇兵等等，各部门都有责，各部门都要尽责，农村社会的平安，大家都会共享，大家都要共建。这是综合治理的本义，也是和谐社会的标志。

（七）切实做好当前预防性的工作，确保老百姓过一个欢乐祥和的春节。建议一打二查六防三加强，一打就是春节

前来一次严打，给犯罪份子震慑，让农民群众放心。二查就是开展春节前农村社会治安排查和重点查，排查要各方面查到，各乡村查到，重点查要对重点人、重点部位、重点片区、重点事情一一查到，及时发现问题，及时调处解决问题。六防是防火、防赌博、防偷盗抢劫、防重大交通事故，防重大生产事故、防重大群体性事件。每一防都要具体的措施，有的要有处置预案，有的还要进行模拟演练。三加强就是加强春节期间农村社会治安的调查研究，加强这一时期农民群众的信访接待和处理，尤其加强这一时期农村政策的落实。要抓住外出民工返乡的绝好机会，把完善土地二轮延包、把惠农补贴发放、把可以理清的集体与农户间的债权债务等等一些平常不好做、没做好的工作抓紧做好。有句广告词说关键时候怎能感冒，春节是一年最关键的时候，是最能检验我们的战斗能力和工作成效的时候，我们要把方方面面的事情想到位做到位，让老百姓过得欢乐祥和，感到高兴满意。

——兼对我省发展土地规模经营分析建议

在举世瞩目的北京奥运会越来越近的时候，在另一个更大的竞技场，有一个参与人数最多、竞赛时间最长的项目冠军诞生了，他就是全国种田冠军、我省大冶市大箕铺镇农民侯安杰。2008年，侯安杰租种2个县市8个乡镇33个村1.8

万农户的1.96万亩农田，创下全国农民种田面积第一。我于近期两度走访侯安杰，并与他所在的市乡领导、与他打交道的农机、经管、财政等部门和他的生产队长、种田种菜能手以及给他流转土地的农民广泛座谈，得到很多的收获和启示。侯安杰是我省农村再度兴起的土地规模经营的杰出代表，农村土地规模经营是新时期农村社会发展的必然趋势，是现代农业发展必然选择的方向之一，它代表农村先进生产力的发展要求，它是继联产承包、乡镇企业、打工经济之后的又一新的历史亮点，如果说分田到户是小岗村农民的首创，那么土地规模经营就是侯安杰这些种田大户的“杰作”。它的产生必将有力地促进农业发展，推动农村社会进步。因为它正处在向上生长的阶段，难免有这样或那样的一些缺陷和问题，我们应该及时地去引导它、扶持它、发展它、规范它。所以我认为，解剖侯安杰这个种田冠军，对发展我省土

地规模经营，对保障粮食生产安全、转移农村劳动力，对发展现代农业、建设社会主义新农村，都有很大的意义。

一、侯安杰的三个特点

51岁的侯安杰，中小个，瘦且黑，两眼晶亮，一看就是个勤劳又精干的人。找他时他总在忙着农田里事，一边开着他的小车，一边跟你说话，还一边电话安排和处理事情。他是大冶市大箕铺镇的农民，上过高中，自学拿过经济师职称。早期种田，后来开过金矿，经历有点类似近期央视播放的电视剧《闯关东》的那个主角。侯是2000年开始小规模承包土地，发展到今天成为名震一方的种田冠军，他的速度跟刘翔跨栏差不多。

（一）种田面积特别大，发展速度特别快。侯安杰今年承租的1.96万亩农田，其中水稻田1万余亩，蔬菜田8630亩，其余是林地。主要在大冶市内，也有一部分在阳新县内。涉及到白沙镇、大王镇、大箕铺镇、城北开发区、陈贵镇、金山店镇、金湖街道办事处等8个乡镇区处，他所在的大箕

铺镇的14个村都有他承租的农田。我们跟着他细细地数了

一下，他一共种了33个村的田。侯安杰说，他种的田，近的在眼前，远的隔着百把里路，两万来亩地他想整个“巡视”一遍，坐小车要跑两天，骑自行车得个把星期，走路估计一个月。有人开玩笑说，老侯你比过去中国最大的地主刘文彩种的地还要多，刘文彩只有1万2千多亩土地。候笑着说：“我是合法流转农民的土地，他是强抢恶要农民的土地，新旧社会两重天啦！”

我从网上获知，侯安杰种田面积不仅在我省农民中排第一，也在全国农民中排第一。

侯安杰的土地规模经营是从2000年开始的，那时他承租的是一片林地，520亩，造林生产周期较长，大冶市的领导引导他搞滚动发展模式，既搞见效慢的，也搞见效快的。见效快，种蔬菜，2003年，他承租了大箕铺镇230亩蔬菜基地，当年丰收，2004年开始大面积发展水稻种植，收入更大，2007年，他共承租土地9280亩，今年他一下子扩大了水稻

面积4000多亩，扩大蔬菜面积5000亩。现在找他包田的乡镇还不少，前几天他参加大冶市农村工作会，会上保安镇的镇长要请他包种2000亩地，上个月阳新县洋港镇的干部到

他家来谈，也有5000亩地想承租给他，这两处他都没答应，

要是答应了他会在现有1.96万亩的上面再增加7000亩，就

有2.66万亩。为什么没答应，他说偷偷地去侦察了，没看中。

（二）土地流转比较规范，生产管理比较科学。侯安杰有一个公文包总是随身带着，包里装的合同书，那是他随时准备与村委会和农民签的土地流转合同文本。我们查看了他已签的合同书，两个层次，一是与村委会签，合同名称叫《XX村农田出租合同》，协议共有10条，包括出租期限、承租面积、租金计算方法、租金付款方式、甲乙双方的责权利等，这是管总的合同。后一个层次是农户同意出租农田补充合同签字表。侯安杰要求每一户都必须签字画押后他才肯接下来。我问为什么不一家单搞一个合同书呢？侯说：“我有两万亩田，涉及到一万八千户农民，我要一家一签合同的话，我从

正月初一签到腊月三十五都签不下来，这是我想的一个既合法又简便的办法，很少有扯皮的，如果扯皮，我只找村委会，一家一户找我，我有十层皮也要被扯掉。”

侯安杰与村委会与农户一般签订5年时间合同，他按每

亩15元先交一笔风险抵押金给村里，用他的话说是让村里

放心，如果村里这5年时间内帮他做的事多，他就不要这笔风险金，如果什么事都不做，他还要回这笔钱。有的村里不要他交风险抵押金，因为给他的是一片荒地，但他坚持要给风险抵押金，为什么？他怕开发后他赚了钱村里反悔收回他的承租权，他留了一个心眼。

我们问农户的租金给多少？怎么给？侯安杰说，一般每亩地给100至150元，也有的比这少，还有的不要钱。给农户的钱直接打在农户的一卡通里，由村里开具农户名单，经他认可同意，由乡村干部陪同到邮局办理租金入卡手续，农户凭卡取钱。这件事上他有教训：有两个地方他把给农户的租金交给了村干部，到收割的时候，农户拦在田头不让收割机下去，农户说没得到租金，村干部把钱给花了，他只好再给农户发一次。吃一堑长一智，他不再完全相信村干部发租金了。

侯安杰一家人怎么种得下两万亩田呢？原来，他有一个种田机构：他成立11个生产队，分别是1个林业队，2个蔬菜队，8个粮食队。选拔11个靠得住的人当队长，自己的几个女婿都是队长。每个生产队再选拔2至3个技术能手当小组长，大概有二三十人的管理队伍。据侯介绍，他的管理有

两种模式，一种是与生产能手三七分成。生产能手负责生产和技术，他负责种籽化肥农药各种成本，秋后按产量计报酬，能手得三他得七。一个种田能手在他这里可种200亩地，一

年下来可赚6万元钱。这种模式的核心是统一的大生产：即统一规划、统一耕整、统一播种、统一管理、统一收割、统一销售和统一结算。另一个模式是每亩30元承包给生产能手。如果生产能手有资本有机械有能力的话，他就把更多的田包给他，每亩除给原承包农户的租金外，再提成30元。这种模式有点像我们平常说的“甩手承包”，类似于“大包头”转给“小包头”。生产能手不是个个与他打交道，多是委托队长管理和经办。

侯安杰的财务管理也规范也简单。他管权（审批签字），夫人管钱，儿子管用。生产队长有每次100元的开支权，超过便要请示报告，开支发生后当天必须将发票给他儿子，儿子交老子签字同意后找他妈领钱。

跟侯安杰种菜的农民都不是本地人，全部引进的是山东寿光蔬菜之乡的农民，有30多人；长年给他种田的农民有本省的，还有湖南、江西、山东的，种田种菜的“长年工”共有上百人。还有一种“应急工”，大多是本地的，临时有事临时喊，每年要招上万人次，赶上特别忙的时候，一天要招两千人。对于那些有技术的“长年工”，如果生产上没事做的话，他随时“精兵简政”，但他会积极联系他们到大冶市的工厂里做事，用可观的收入把他们稳定在周围。

种两万亩地的侯安杰，尽管很忙，但他也能抽出时间来

学中央和省委市委的文件，陪领导和记者调查采访，出席省城和黄石市、大冶市方方面面的会议，还亲自写发言稿，他开着小车到处转，人们都知道他是种田冠军侯老板。

（三）科学种田、机械化种田、面向市场种田。侯安杰有一个科学种田小班子。他长年聘请4名农技专家，其中两人是水稻专家，一人是蔬菜专家，一人是林业专家。这是他的核心科技队伍。底下种田的生产队和小组干部大多是农业方面的专家，有一个队长陈世海就是湖南农科院的高级农艺师，他是作为人才引进过来的。侯安杰让他负责那个队的农技指导，让他承包500亩农田，这个农技员每亩田上交侯100

元，他自己每亩可赚300元，一年收入15万元左右。除此之外，黄石市、大冶市和各承租区的乡镇农技人员也给他们很多的技术指导，并为他们发了很多技术资料。科学种田种菜使侯安杰年年获得丰收，他的水稻单产平均每亩千斤以上，而过去千家万户耕种这片土地，每亩只能收到600斤左右。

侯安杰之所以能种这么多田，三个字最得力：机械化。耕种、打药、收脱、运输，所有农业生产全过程机械化作业。这几年，他在农机上投了上百万的资金。他家现有大型拖拉机4台、联合收割机4台、大小旋耕机7台、机动喷雾器48

台、柴油机12台，摩托车3台，还有自己天天开的小轿车1辆。这些对他来说还不够，农忙时，他一次性租人家的联合收割机25台，我第二次去采访调查他，他正租了3台挖沟机在疏挖田间渠道。

有了规模经营，是不是就有了规模效益呢？不一定，还得闯过市场这一关。有时候市场让你撞得头破血流，所谓种得多就亏得多。精明能干的侯安杰，深谙此道。他说：“我的手机干什么用？联系市场；我的电脑干什么用？了解市场；我的小车干什么用？考察市场。”“我种两万亩田，我的市场更大，那是九百六十万平方公里的中国大市场。”

侯安杰今年种了5630亩南瓜，每亩可产6000斤，那是多少？3378万斤，堆起来恐怕比他门前的山还高。这么多南瓜要是卖不出去那还得了，别急，侯安杰说：“早下订单了，已订4000亩，还想订我不给了，还有1000亩自己留作机动”侯把南瓜市场摸得像家里情况一样熟，据他介绍，湖南、北京、山东都有南瓜市场，南瓜稍一加工12元/斤，南瓜粉40

元/斤，南瓜籽5元/斤，南瓜水3600元/吨。他的订单是3毛/斤，低于市场价60%，他想的是批量出售，他赚的多中薄利。问及其它农作物的订单情况，侯安杰有所回避：“商业有秘密哟！”

侯总结有三句话：不相信科学种田，没有钱赚；不使用机械种田，没有钱赚；不看准市场种田，没有钱赚。

二、产生侯安杰的六个原因

纵观湖北农村联产承包三十年，土地规模经营有过几次浪潮。八十年代，也就是分田单干的头些年，农民久压于心的激情被点燃，生产的积极性如火山爆发，许多农民除了种自己的几亩责任田外，还到处开荒垦地，政府也开始倡导在有条件的地方发展适度规模经营，这样就出现了我省最早的

一批种田专业户。我们老家监利县就有一个典型，她叫贺桂华，她家种了一百多亩湖田，这让她当选为全国人大代表。九十年代中后期，农民负担逐渐加重，农产品价格一直低迷，种田亏本，农民纷纷离乡进城打工，农村出现大量的弃田抛荒，我调查，我们监利县当时弃田面积多达40多万亩，基层干部想尽了办法，动员党员多种，摊派干部必种，低价包给种田能手，允许企业养鱼栽树，这一时期被动地出现了许多种田大户。我统计，当时监利县种100亩以上面积的有800

多户，种600亩以上面积的有80多户。有个女农民张新芝种2000亩，成为县里的种田大王。2002年开始，农村形式逐步好转，农村政策逐渐升温，农业税由减而免，农民种田积极性高涨，土地由包袱一下子变成了财富，农民纷纷要回自己的承包地，我省便及时展开了完善农村土地二轮延包工作，一些种田大户在税费改革后、在土地二轮延包中忍痛退出。我调查，有三分之一的种田大户消失，有三分之一的种田大户面积锐减，由种田大户而成农家小户，那个种田女大王张新芝减到只剩下几十亩。但随着完善农村土地二轮延包的完成，农民的几亩责任田已经明确到户到人到田块，并且还领到了像他们的结婚证一样、也像城里房产证一样的红本本，农民不再担心自己的几亩土地被别人拿了去，他们特别是新一代农村青年，在比较中觉得，还是到城里打工好，比在家种田收入多，比在家里幸福指数高，所以他们还是向往城市。他们能忍痛把孩子丢给家里老人或者学校照管，他们的几亩责任田便毫不可惜地丢给乡亲们或者村委会托管，有

人代种更好，无人代种也行，反正值不了几个钱，也不会跑到哪儿去。土地便大量流转，也有少许的弃田抛荒现象冒头。这样农村便又出现了一批新的种田大户。这批种田大户所种的土地，不再是过去没有法律保护的随时可为政策和集体收走的土地，而是在稳定承包经营权的基础上依法自愿有偿流转的土地，所以这批种田大户具有合法性和主动性，所以有的大户扩张速度很快，几年便成为特大户，侯安杰便是其中的突出典范。

我手头有两组全省规模经营的数据。一是省农经局2007

年底的统计数字：他们设定30亩以上为规模经营，全省规

模经营总面积1319657亩，规模经营农户22769户。其中经

营30亩至99亩的面积872216亩，农户数20609户，100亩

至499亩的面积275668亩，农户数1932户，500亩至999

亩的面积81812亩，农户数148户，1000亩以上的面积89961

亩，农户数80户。农经局的同志说，这肯定是个保守数字。

二是省委农办最近有个统计数字。他们设定50亩以上为规

模经营，从各市州上报资料统计，全省50亩以上的土地规模经营面积占全省农业用地总面积的比重在3%左右，最高的鄂州市已达到15%；全省土地规模经营农户占总农户的比重达到0.7%左右，最高的天门市为3.3%。并且他们估计，实际的情况可能比这样的比例大得多，全省土地规模经营面积约占农业用地总面积的5%，土地规模经营农户约占总农户的1.8%。两组数字都反映着一个现象：我省土地规模经营再度兴起渐成趋势。

为什么会再度兴起土地规模经营，为什么会产生侯安杰这样的种田冠军，我们和基层干部群众一起分析讨论，有些初步的答案。而侯安杰对此看得十分的明白清楚，他有一套自己的说法，跟我在全省调查的情况差不多，但他说的更生动也比较全面，好像不需要作更多的补充，我就援引如下。

（一）农民乐意给田我种，干部到处请我种田。侯安杰说，因为农民进城打工去了，家里无劳动力种地，老人种不了地，也因为农民在家种田还是划不来，不如给我种划算，所以农民就请我帮他种，乡村干部也经常找我，请我吃饭，接我到他们那儿考察，要我帮他们解决弃田问题。

农村劳动力的大量转移，这是最直接的原因。有需求就会有市场。全国农村劳动力究竟转移了多少，有说1.2亿，

有说2个亿的。我从省领导讲话中读到，我省农村劳动力有

近2000万人，已累计转移1020万，静态算账，还有300多

万富余劳动力有待转移。若按现在每年新增转移80万人的

规模测算，完成全部转移约需4至5年。这里面没有算上每

年新增劳动力50万。最真实的情况还是要到农村去看看，我调进省委政研室后两年跑了除恩施州之外所有地级市，所见湖北农村，几无青壮劳动力。这次回家过春节，我盘点了一下亲戚家劳动力情况，6个家庭有3家是举家在外，还有3家有6个爷爷奶奶在家种田，他们年纪最轻的是50岁，最

大的70岁。其中有3个老人已决定春节后离乡进城，依托在城里打工和工作的儿女做点小事。这是不是当下农村劳动力转移情况的一个缩影呢？如果说将来谁种田还是一个稍

远的可待下一步研究解决的问题，那么现在谁来种田已经成为一个火烧眉毛迫在眼前的大事了。其实政府也不必有太多的担心和忧虑，现在是市场经济时代，有需求就会有市场，需求越大市场越大。你说谁种田？侯安杰呗！你千家万户进城找市场，留下农村大市场他接管。市场经济下从来就不缺乏像侯安杰这样的“因市而生、见市勇为、与市俱进”的优秀人物。

种田的比较效益低，这是农村劳动力转移的直接原因，也是产生侯安杰土地规模经营的另一原因。我省农业人口3897万人，农户总数1025万户，耕地面积4324万亩，农民

人均耕地面积1.1亩，户均耕地面积4.2亩。江汉平原人均耕地面积稍大一点，很多山区农民人均不足亩把地，无论平原还是山区，单靠种田只能管个低水平的温饱，是绝对不能致富奔小康的。乡里有句俗话说，富不富看房屋。这些年农村楼房越来越多，有的地方已经楼房化，但很少有在家种他几亩责任田能建得起楼房的，几乎都是在外打工做生意赚钱建的。侯安杰是精明人，他经常引导在家的农民算这一笔账：农民种一亩田，耕田（牛工人工）开支100元，种籽化肥农

药100元，地膜弯弓其它生产成本60元，插秧100元，管

理50元，收脱运100元，总成本510元（我们平常算账每

亩种田成本200元左右，不包括人工，侯好像算得有点过高）。

1亩田只能收到600斤稻谷（比平原低多了），9毛钱1斤也

只卖540元，除去成本还落30元，一年上头种这亩把田该有多不划算，不如租给老侯种，1亩田给你100元租金，粮

食补贴每亩有四五十元钱也给你，让你“吃干的得实的”，特别是给你自由，让你一心无挂牵地天南海北发财去。老侯这笔账，当地农民都会算，所以不用老侯算，农民愿意并且“开后门、找关系”请侯安杰帮他种。座谈时很多农民跟我说：“在家种田划不来，不如租给老侯种”。

侯安杰从来没有这样红火过，在大治农村，他像影视明星一样地受人热捧，不仅在四里八乡的农民中，而且在方圆百里的市乡村三级干部中。为什么？因为外出打工的农民特别举家外出的农家越来越多，弃田抛荒的问题又开始“一二一”的起步了。这又让基层干部愁眉苦脸了，农民弃田抛荒没人追究他的责任，当干部的不能让田荒着他可是有责任的啊，村干部、乡干部“守土有责”，请谁“守”呢？侯安杰。

（二）我有法律保护，我有政策支持。侯安杰说，《土地承包法》我认真学了，党的十七大报告我也认真学了，法律保护我，政策支持我，法律要求稳定土地承包经营制度，要依法、自愿、有偿进行土地流转，十七大报告要求有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营，我这里条件已成熟，我就是在发展适度规模经营。

侯安杰之所以敢于承包两万亩土地，并且还将继续扩大承包面积，就因为他有这两柄上方宝剑，他把这比做土地规模经营的“定海神针”。侯安杰之所以成天地背着他与村委会和农户已签和未签的合同到处跑，而且像领导们的文件材料包和男士女士们的钱包一样包不离手，他认为那是最重要的东西，离开了它，他的土地规模经营就失去了基础，也失去

了保护。侯安杰的家里挂着10多块省市发给他的奖匾和6条出席颁奖大会佩戴的红绶带，那是党和政府肯定他，也是政策支持他的最有力的证明，他也把那些重要的表彰证书放在他随身携带的黑皮包里，经常拿出来展示一下。作为种田大户，侯安杰的这种法律和政策意识是必须有的，因为广大的农民朋友很多具备这两种意识和两种水平，我曾经担任县土地延包办公室主任，接待处理过无数起承包地纠纷，上访的农民手里拿的就是《土地承包法》，拿的就是网上下载的中央和省委的政策，他们的法律政策水平并不比我们专业工作人员差，有的还比我们强。法律和政策保护全体农民，也保护侯安杰，这是平等的。只有在法律和政策的有力保护下，侯安杰的土地规模经营才会这么迅速壮大和才能够继续健康发展。

（三）机械化作业和科学种田是我的两大帮手。侯安杰说，机械化作业使我能够种得下这么多地，科学种田让我有钱赚，离开了机械和科技两项，我不可能种这么多田。

机械化作业和科学技术极大地解放农村生产力。传统的1人1牛1天耕1亩田，使用大小旋耕机，小的1人1机1天耕20亩，大的耕40亩，是人工作业效率的20~40倍。人牛耕1亩工钱100元，人机耕1亩工钱40元，每亩节约60元。在大冶市，所有的种田大户都是农机大户，侯安杰是最大的种田大户也是最大的农机大户。侯安杰在购买农业机械上已投上百万元，他的农业机械多达近百台套。尽管如此，他还要大量租机使用。候说，租农机比请人工既在经济上划

得来更在时间上节约节省。当然，候的农机在主要为己作业的基础上也帮别人服务，有偿报务，这是他收入的一小部分。

农业科技对侯的土地规模经营贡献很大。比方说，过去育秧，先在小田育好再移栽到大田，又费劳力又费时间，产量也不高，现在他全部采用新的播种技术，一次性解决问题，作业简单、生长周期缩短而产量更高。光这一项，他一年要节约上万元的人工钱。

（四）劳力任我挑，人才由我选，销售市场向我大敞开。侯安杰说，市场经济真是一个好经济，是个四面开放并且八方流动的经济，湖南江西山东的劳动力我都可以用，那里种田种菜的人才都往我这来，大学教授、高级农艺师我也请得到；我的农产品好多农贸市场来找我，我也找别人，哪里中意我销哪里，没有任何人约束我，只有市场能管我。

（五）交通很方便，通讯更方便，农产品的信息和政策都在电脑里。侯安杰说，村村通水泥路给我很大的帮助，我能种2个县市8个乡镇33个村近2万亩田，那是因为我的小车能开进去指导，我的农机能开进去作业，我的大卡车能开进去运粮食送肥料，很多乡和村找我种田，通不通公路是我第一个条件，不通的我不去。侯安杰说，比公路还通畅的是通讯，我的手机24小时时时开着，我那11个队长和几十个小组长还有专家都要靠手机指挥和安排，我还要跟村里乡里市里省里联系，还要跟全国的销售商保持联络，我也上电脑，看新闻看时事更看农产品的信息和政策。电脑是我种田的一盏灯，没有这盏灯，我的土地规模经营就像一艘夜里

航行的船，那是很危险的。

（六）规模经营有钱赚，而我有资金，有技术，有能力，还有在农村发展的志向。侯安杰说，农民都往城里跑，农村这么大的市场总得有人经营，也总有商机在里面。我就看准农村这个大市场，我就想到农村发大财，我不相信千万人挤到城市去比我留在农村赚钱多。加之我有些资金，我还有些技术，还有些管理能力，也有搞大事的气魄，所以我就包下了这么多田，我还准备多包些。有句话说，韩信将兵，多多益善。我也是，老侯种田，多多益善，因为越多越赚钱（究竟一年赚多少钱，老侯说保密）。

三、土地规模经营的六个政策问题

（一）侯安杰应不应该得到三项补贴？侯安杰说他没有拿国家发的粮食直补、良种补贴和农资综合补贴，而是让这三项补贴补给了原来的承包户。侯安杰说这话时有点闪烁其词，我也没有认真地核实这个问题，我想，可能有的地方给了承包户，有的地方也给了侯安杰。如果都给侯安杰的话，那是一笔不小的资金。一亩田2008年可补到54元左右，那

么1.96万亩应得到补贴105万元。种粮补贴究竟应该补给原承包户还是转包户，我咨询省财政厅商贸处的同志，他们给我六个字：谁种田，补给谁。那么这三项补贴理应补给侯安杰这样的种田大户。我后来咨询下面几家农民负担管理的有关同志，他们说还是应该补给原承包户。究竟应该补给哪一方呢？以我当县税改办主任的经验看，因为“三补”资金来自责任田这个数字，所有承包责任田的农民都能分享这片“阳光

雨露”，“三补”实际上“都补”，是“普惠”，很多农民进城务工也要“坐享三补”的。这在下面，干部运作已成习惯，农民接受也成习惯。但“三补”的真正目的还是促进粮食生产，鼓励农民种粮，提高农民种粮的积极性。谁有积极性呢？侯安杰他们更有积极性。很多流转土地的农民还有弃田抛荒的农民，他们相对少了一些种粮的积极性，即使侯安杰雇请的“长年工”和“应急工”，他们的积极性也要靠侯安杰来调动。种田大户能不能得到这三项补贴呢？有的也能，有的地方可能也直接发给他们，更多的地方是先发给原承包户，由原承包户在土地流转的时候转给种田大户。反正补给谁都不违反党的政策，补给谁都可以，只要不扯皮，都叫把党的惠农政策落实到了农民手中。问题是经常有为补给一方而另一方扯皮的事情发生，也有两方落空被村里和乡里吃了空饷的情况。对于侯安杰这样的特大户，如果补给侯安杰，那1.8万农民则没有享受到党的这份关怀，这容易引发一些上访问题；如果补给1.8万承包户，侯安杰是不是也有些不平衡呢？毕竟是

105万元真金白银啊。侯安杰说他不冤枉，他乐意让出这笔补助金，可能上百万元对他而言并无太大份量，他更需要的是农民不扯皮，让他安心种田放心发财。但作为政府，是否还应该让政策更明确一些，是不是应该专门针对土地规模经营户定一条补贴政策呢。因为新一轮的土地规模经营正在蓬勃发展，有个更明确政策可以减少和避免很多不必要的麻烦和纠纷。这是稳定农村社会的必要，也是落实党的政策的必要。

（二）侯安杰大量购买农机应不应得到更多的补贴？据大冶市农机局介绍，农机补贴是有条件的，有明确的补贴范围、补贴标准、补贴程序，其中之一，一个农民只能凭自己的身份证一年享受一次农机补贴，只能买一台套农机具。侯安杰一年要买几台套、十几台套和几十台套农机具，那能不能都享受政府补贴呢？回答不行。这个问题也值得研究，既然要大力发展农业机械，大户是重点发展对象，也就应该有重点扶持政策。

（三）侯安杰承租土地的简便方式合不合法？我个人看，侯安杰与村委会签订的土地流转合同是比较规范的，是有法律效应的，但上面也只有流转土地总数，而无具体田亩“四至”。而侯安杰与每个农户简单地用村委会合同后的一页附件让农户按个手印或签个名，那上面只有五栏：姓名、地点、合计农田面积、折合人民币、签字。其余便什么也没有了，这种手续是不大规范的，可能失之于简了，一旦打起官司来，会不会陷于被动呢？我个人认为，侯与农户的“五栏签字法”是可行的，问题是有关方面是不是应该明确承认类似侯的这种简易操作办法的合法性呢，或者全省统一出台一个简易操作文本。如果一定要按法律程序去规范流转行为，那些复杂的手续是不是可以请乡村干部去协助大户完成，当然一般的规模经营小户主是完全可以按规范程序亲自操作到位的。

（四）侯安杰两万亩农田的基础设施该谁来改造和建设？侯安杰在农田基础设施建设投入上有点犹豫，为什么？

因为他与农户大多订的是5年流转合同，时间不长，他的投资不好收回来。但是，如果不进行农田基础设施的改造和建设，他的收入是增不上来的。是不是他的收入增不上来，就是他的事了呢？政府应不应该帮他这个忙呢？或者说本身就是政府的责任呢？我们的农业基础设施建设资金应该投向哪些地方？种田大户是否可以重点扶持呢？侯安杰的耕作规模相当于一个乡镇，他能不能像乡镇一样向国家申报有关基础建设或者新农村建设的项目呢？如能，又该怎么申报？有关部门应该研究这些问题，作出较明确的规定。

（五）侯安杰成立的生产机构需不需有关方面承认？别看侯安杰是一个人，他的生产规模已经相当于一个乡镇，他的生产建制可能相当于一个农场，那么，他手下的生产队长和生产小组长应不应该被有关方面承认呢？还有他的农技机构和农机机构，这种个人办的新的经济社会组织是否也应给他们一个户口？那么，党和政府有些伸足到基层的转移支付、工作补贴、阵地建设经费，包括相关会议和相关的民主权利是不是也要跟他们发生一些关系呢？或者还等上一段时间，待时机成熟时再来制订相关政策呢？

（六）县乡两级党和政府、乡镇“以钱养事”单位怎样给侯安杰服务？大冶市和大箕铺镇对侯安杰都是非常重视和非常关心支持的。我要说的是，县乡两级党和政府如何进一步加强对侯安杰这样的土地规模经营大户的领导和指导，进一步改进工作方式方法。还有乡镇的“以钱养事”的那些单位和承包人如何跟这样的大户对接搞好服务。这也是值得我们

好好研究的问题。回过头来，侯安杰的出现，也应该让我们的乡镇一级和他的“以钱养事”单位认真反思，我们怎样更准确地定位新时期的工作职能，怎样进一步深化农村基层改革？

我在侯安杰那里还想起一些问题，比方说一个种田大户究竟种多少田比较适合而最有效益？这是不是在全省作一个调查比较后推出几个模式给已当和想当种田大户的农民朋友参考呢？比方说一个种田大户跟承包户签订合同多长时间最适宜，可不可以尝试突破土地二轮延包规定的三十年期限呢？比方说侯安杰种这么多田是因为那么多农民不愿种田了，过了侯安杰这一代人，我们还有人种田吗？将来谁来当农民的问题是不是一个比较严重的问题呢？我提这个问题又是不是杞人无事忧天倾呢？

四、对发展我省土地规模经营的九点建议

（一）重视和推广侯安杰这样的典型，解放思想发展湖北土地规模经营。调研的时候大家讨论这样一个问题，一个奥运会冠军较之一个全国种田冠军谁对国家对人民的贡献更大？我们只能说都大；退后几步说，我们很多县市对招商引资有功的干部职工给予重奖，多的高达十几万元几十万元，侯安杰的贡献比那些招商引资的干部职工又如何呢？我们还是那么说都大。那么对侯安杰这样的重大典型该如何重视和奖励呢？我记得，联产承包初期湖北应城出了个全国售粮冠军杨小运，上海凤凰牌自行车厂奖给他一辆凤凰自行车，成为国人尽知的一段佳话。大家都说重奖侯安杰应该，

奖他一辆小车或者一辆大型农机都不为过。奖的作用当然不仅是为了他个人，更是代表政府态度和政策方向。比奖励更重要的是我们要从这里出发解放思想。侯安杰已经走在我们的前头了，而我们总是落在后头，我们不加大力度解放思想更新观念，我们不仅不能顺应历史的潮流而有可能阻碍历史的发展。所以省委最近要求我们，要对新时期“三农”发生的重大历史变化重新认识，要对越来越重要的农业地位和不断拓展的农业功能重新认识，要对湖北农业资源、市场、贡献和湖北农业经营模式重新认识。解放思想上上下下都在说，要在解决重大问题上、要在具体工作上体现出来，比方说在发展土地规模经营上湖北是最应该走在前面的，因为我们是全国粮食主产区，党中央给我们湖北定位是成为中部崛起的重要战略支点，交给湖北的第一任务是建成国家重要的粮食生产基地，为保证国家粮食安全作贡献。我们应该抓住侯安杰这样的重大典型做文章，大胆进行思想解放，出台一些促进土地规模经营的更好的更实的政策，扶持产生一大批侯安杰式的种田大户。这对于保障粮食生产安全、统筹城乡发展、转移农村劳动力、突破性地发展湖北现代农业、更好更快地建设湖北新农村都是意义重大的事情。

（二）从惠农政策上补贴种田大户。一是建议从稳定农村社会和发展规模经营两方面考虑，把粮食直补、良种补贴和农资综合补贴三项补贴按一定比例补给种田大户，或者现有的“三补”政策照样落实，另补一块给规模经营大户。这样既能让全体农民享受党的惠农政策的普惠，又能起到鼓励种

粮积极性的目的。二是建议给种田大户当年购买大型农机具全部实行补贴。三是建议给一定规模的种田大户专项补贴。国家对粮食主产区实行专项补贴，我们也应对种田大户实行专项补贴。

（三）帮助规范种田大户土地流转，建立农村土地流转市场体系。规范种田大户的土地流转，既是大户和农户的责任，也是政府的责任。政府要减少土地流转中的矛盾纠纷，就应该靠前服务，源头抓起。对侯安杰这样的大户，县乡经管部门要有专人专柜帮助管理（别让侯背着那些合同到处跑，搞丢了不得了）。乡村两级要主动协助做好流转工作，还要谨防乡村干部在流转中侵犯农民权益和损害农民利益

（也有强迫农民流转和低价接进高价转出的现象）。县乡村要有土地纠纷排解网络，同台建立三级土地流转的专门机构，县乡要有专门的土地流转市场，要引导农民和大户、企业等流转主体到流转市场去流转土地（可不可以这样设计：农民不愿种田了可以把土地交给流转市场，流转市场先预付一定租金，待成交后再付全部租金；大户和企业需要土地，找流转市场要去，依质论价，签字交钱）。要引导农民从以户为主的流转逐渐转到以村甚至以乡为单位流转土地，为跨乡跨县甚至跨市州的土地规模经营创造良好的条件。

（四）加强农业基础设施建设，给种田大户以项目支持。今年的中央和省委一号文件都是以加强农业基础建设为主题。我的建议是把种田大户的农田基础建设考虑进去，要给一定规模的种田大户以项目上的支持。主要是加强对一定规

模的种田大户的小型农田水利建设。要把土地平整项目和水库整险项目优先安排在他们农田区域，同时优先考虑所在乡村的“村村通”公路的问题，优先考虑所在乡村的安全饮水问题，优先考虑所在乡村的“五改五通”问题。也可用以奖代补的政策鼓励种田大户在农业基础设施建设中投入。

（五）提供金融、财政、保险支持，缓解规模经营融资难和风险大的问题。用农民的房屋和承包地作为贷款抵押的问题，一直在提出也一直没有得到响应。是否可以通过解放思想，在湖北，从规模经营这片阵地上寻求一些突破呢？建议用规模经营的财产和预期性收入作为银行贷款的抵押，解决他们的融资难问题。另外，财政也应该把规模经营作为重点扶持项目纳入预算，或者在发展农业板块经济的投资中拿出一部分支持种田大户，在发展龙头企业的扶持资金里拿出一部分支持土地规模经营企业。保险部门也应该为土地规模经营设立农业保险，以减少因自然灾害和市场风险带给规模经营业主大的损失。

（六）深化“以钱养事”改革，加快农村社会化服务组织培育。乡镇“以钱养事”要突出搞好种田大户的服务，要把种田大户对服务质量的评价作为养事单位核定报酬的重要依据之一。要引导发展包括对种田大户在内的社会化服务组织，特别搞好生产性服务和要素性服务。要把“以钱养事”的改革深化和培育社会化服务体系结合起来。

（七）加大农村社会治安整治，建设和谐安宁的新农村。

农村黑恶势力是影响农村土地规模经营发展的一大障碍，要

下力气进行集中治理。要对那些长期横行乡里欺压百姓的乡霸村霸绳之以法。同时加强对农村赌博、地下六合彩和吸毒贩毒的专项整治。乡镇派出所应针对种田大户建立重点保护制度，对土地规模经营特大户主应确定专人负责治安方面的工作。

（八）加大农业招商引资力度，不断探索发展多种形式的规模经营。时下县乡两级工业与城建的招商引资力度较大，而农村农业方面招商引资的力度相对较小。发展土地规模经营，需要招商引资。农村土地流转，形式比较单一，价钱也比较低。农村土地规模经营，形式也比较单一，“质量”上不够“现代”。像侯安杰，规模已经很大，比过去大地主的面积还要大，跟国外农庄主比也不显小。与过去地主比，在土地所有制上有根本区别，在科学种田和机械化作业上有重大进步，他的一种模式好像接近现代，所谓“大生产”模式；但另一种模式则比较落后，似乎还是那种“地主”与“佃农”的关系，也就是我们现在的“大包头”与“小包头”的关系，这种模式于农村和农业发展并无多大进步。而国外的土地规模化经营，它是社会化生产、企业化运作、标准化要求。侯与此还有很大的距离。我们的土地规模经营虽比过去进步了很多，但还不是现代农业的生产模式。所以我们要解放思想，大胆创新，要不断探索农村土地农民集体所有制的多种实现形式，探索农村土地流转的多种形式。当前要积极推广农民以地入股的形式参与大户的土地规模经营、参加农村经济合作组织、加入龙头企业。积极引导土地规模经营和农产品加

工企业联姻，形成基地和龙头的结合，形成优势互补和效益双赢。

（九）把加快发展土地规模经营和着力推进我省优势农产品板块建设结合起来抓。侯安杰给我们一个启示，那就是种田大户不再局限于一村一乡，它完全可以跨乡跨县。这种土地规模经营是最有利于发展农业板块经济的。我省农业今年的第一大任务是着力打造优质农产品新优势，着力推进优势农产品板块建设。所以我们不仅要加快发展土地规模经营步伐，还要积极引导其参与发展我省优势农产品板块建设，让一个个的侯安杰成为板块经济的中坚力量和主体成分。我们要让土地规模经营在优势农产品板块建设中获得更大效益，让板块经济借助土地规模经营得到更大发展。还可以引导土地规模经营业主互相联手，形成最大化的规模效应，打造跨县跨市的农业经济更大优势板块，提高湖北农业经济运行质量，增强农产品的市场竞争力，更好更快地发展湖北现代农业。

——湖北省襄阳市双丰收农机专业合作社“土地托管模式”调查

土地托管是在坚持农民土地使用权不变、农民经营主体不变、农民受益主体不变的情况下，农民合作社、种粮大户等新型经营主体，按照农民的要求，对其承包地实行统一管理，统一服务，是有效解决“谁来种田”和“怎样种田”问题的好办法，是实行“小承包、大经营”统分结合的新形式，是进城农民工和留守农民普遍欢迎的可复制模式。

湖北省襄阳市双丰收农机专业合作社就是这种“土地‘不流转’的规模经营”的探路者。该社经过五年发展，现有社员158人，拥有各类先进大型农业机械数量160多台，机械作业服务面积覆盖襄阳市襄州区、枣阳市、宜城市及河南省新野县等两省4县（市、区）30多个乡镇，曾获得“全国农民专业合作社示范社”、“全国农机专业合作社示范社”等荣誉称号。最值得称道的是，他们探索创建土地托管模式，托管面积达10万余亩，覆盖湖北、河南两省8个乡镇、2万农户，受到当地群众特别是举家外出务工经商农户和老年留守农民的一致拥护和普遍赞扬。

湖北省委常委、襄阳市委书记王君正调研后总结说：“襄阳市双丰收农机专业合作社，以农机服务为基础，以土地托

管为手段，在不流转土地的条件下实现了规模化经营，促进了农业科技的推广运用，实现了农业增效、农民增收。这种经营模式，是农村双层经营体制的新的实现形式。”

一、农技和农机是农业现代化的“车之双轮，鸟之两翼”，留守农民特别喜欢这样的“二合一”服务

双丰收农机专业合作社理事长宋涛介绍了他13年为农民服务的经历，由他牵头创建的土地托管模式分为三种方式，经历了四个阶段。

（一）起步于订单农业。宋涛原来是襄州区张家集镇农技站助理农艺师。2002年，他自主创业，发挥自己的技术和服务优势，以良种推广、技术指导和订单收购来引导农民种植优质稻。这期间，他发现分散的一家一户种出来的水稻，收购成本高，标准难统一，加工出来的整精米率低。他开始思考如何变一家一户种植为一村一组统一种植，实现优质稻生产标准化和规模化，提高粮食品质。

（二）萌芽于农机推广。2008年，宋涛下乡时碰到正在插秧的农民周明江，周的年龄大、身体有病、弯不下腰，只好爬在泥水里，插一下挪一下。这个场景深深刺痛了作为农技工作者的宋涛：现在青壮年都进城打工了，老年人种不了地，能不能在为种田农民提供农业技术的基础上，再提供机械化服务呢？

（三）人有善愿天相助。当时襄州区农机化办正在一些地方试点开展机械插秧的农具和技术推广，宋涛便积极参与进来，发动7位农民，合伙购买了大型旋耕机、插秧机、收

割机等设备，组成了一个服务农民的小团队。他们首先在周垱村三组的400亩水田里进行标准化种植实验和机械插秧示范，采取统一供种、统一育秧、统一施肥、统一机械插秧，

实行育秧、插秧环节上的机械化作业，服务收费采取“先吃面后埋单”的办法，在粮食统一收购后向农户收取。这种省心省力、省工省钱的生产方式，农民很乐意接受。那年秋收之后，各家一算账，400亩实验地亩平增产150多斤，用机械收割稻谷加工后整精米率也提高了近10个百分点。

宋涛由此认识到，留守农民特别欢迎农技加农机的“二合一”服务，农技和农机是农业现代化的“车之双轮、鸟之两翼”，农业生产的规模化、标准化必须与机械化结合，才能更好地实现。在推广机械化插秧过程中遇到一事，那天约定了给50多岁的农民宋水成家插秧，插秧机开到地头了，可宋水成家的田还没整好，他是用自家的小型农机具整田，整来整去都不能达到机插秧的标准，耽误大半天时间，宋涛和宋水成两头都着急。宋水成说：“往后这整田和插秧的事都交给你们办多好，你们可以定个合适价格，把整个生产环节全包了，免得我们一家一户劳神费力。”

宋水成的话，让宋涛心里一亮，他便考虑拓展农机服务范围，给农民生产全过程提供服务，或者说，根据农民不同需要，把农民的生产环节“半包”或者“全包”起来，就像开饭馆一样，做几道适合农民口味的菜，让农民想吃什么点什么。

成型于三种方式。周明江是第一批享受“点菜服务”的农户之一。2009年，他与宋涛签订了耕地、小麦收割、水稻插

秧等半托管服务。

“进行土地半托管，既省钱，又省力。”周明江算了一笔账：按照托管协议，每亩机械插秧收费80元。如果请人工插秧，2个人一天才能插完，要付工资160元，加上饭菜、烟酒等开支，每亩地最少需要200元。“算下来，15亩水稻，省了近两千块钱呢！”那一年，与宋涛签订协议的水稻机械化服务面积发展到1800亩，其中仅周当村就扩大到1000亩。宋涛根据农业生产的需要，按生产环节配备服务，成立了机耕服务队、机收服务队、机插服务队、机防服务队、收购服务队。同时向社会公布了服务的明码实价，耕地15元/亩、

整田30元/亩、育秧120元/亩、插秧60元/亩、田间管理60

元/亩、机割50元/亩。宋涛与农户共同商量，形成了三种灵活操作方式：一是全程托管。为农户提供耕、种、收、管、售等系列服务，服务费在粮食收购时结算。二是劳务托管。农户将农业生产过程中的全部劳务项目委托给托管方承担，农户负责种子、化肥、农药、水电等全部农资投入。三是订单托管。农户将农业生产过程中某个时段的劳务项目委托给托管方，托管方按劳务项目获得报酬。“三道菜”亮出来后，农户根据自家情况开始“点菜”，一部分老年农民选择劳务托管，另一部分有点劳力、有些技术的农民选择订单托管，更多无技术、无劳力的农民选择全程托管。有5个农户70多亩水田，因为没有劳力和技术，户主要求从下种到收割的所有生产环节全都包出去，宋涛和他的服务队就像保姆接收一个全托管孩子一样，接收了这些农户的土地。农民从种到收

都不用管了，收获时，直接在田间地头结算费用。年底结算，这种全托管加粮食回收的方式，每亩地，农户能增收200多元，

合作社能收入60元左右，参与托管服务的机手一年两季生产

下来收入也增加了6000元左右，三方都很满意。

（四）壮大于合作社服务。农民看中了宋涛的土地托管模式，特别是举家外出务工经商的农民和老年留守农民十分喜爱这个模式，纷纷找上门来要求托管，就连远近闻名的种田大户宋红文也跑来要求把83亩连片旱地交出来全托管，他这一带头，附近农民更踊跃，2010年，宋涛托管的土地总面积达到8630亩，其中流转土地130亩，全托管500亩，

半托管8000亩，辐射周边5个乡镇18个村。随着托管面积的快速增加，对农机具的需求也更加迫

切，宋涛积极筹措资金购置新农具，最大范围地联络周边的农机户，实行联机耕作和联手经营。在有关方面的指导下，宋涛于2010年12月正式注册成立双丰收农机合作社。有钱出钱，有技术出技术，有机械出机械，通过几年探索，合作社初步形成了带资金入社、带机械入社、带土地入社、带技术入社和混合式入社等多种合作形式，农民抱团入社、资源共享、优势互补，实现了农机服务专业化、社会化。到2014

年，合作社托管、半托管土地面积达到8.5万亩，现在托管

面积已突破10万亩。

二、破解“谁来种田”“怎样种田”“农民增收”“农机使用效益”“农技人员作用发挥”五大难题

双丰收农机专业合作社探索的土地托管模式契合了当

前农村现状，回应了留守农民的关切，破解了当前三农发展的诸多难题。

（一）合作社替代农户、农机替代劳力，破解“谁来种田”的难题。“谁来种田”是一个现实而紧迫的问题，襄阳的“农情”与全国基本相同，年轻人都不愿意种田，中年人外出务工经商也不愿回乡种田，留守老年人没体力没技术种不了田。合作社替代农户、农机替代劳力，从整地到收购，全由合作社机手开着农机来完成，有效解决了农村劳动力短缺、农户无力耕种的现实问题，实现了单个农户难以实现的高效生产。“没有劳力谁种田？双丰收农机合作社帮你种！”这是宋涛的口头禅，也是合作社的广告词。

（二）土地不流转、服务全包揽，破解了“怎样种田”的难题。双丰收合作社经营的土地中，只有少数田地采取的是流转方式，90%以上实行的是托管和半托管，这一点是双丰收合作社与其他很多经营土地的合作社和农业企业最大的不同。外出务工的农民把土地给合作社托管，对农活“甩手不管”，甚至连茬口安排也让合作社决定，直到合作社帮他们把粮食收割了才来认领，常年打工在外的户主只是到出售粮食时，派一个老人去看一下秤，记个斤数，年底回家直接去合作社结算现金。合作社虽然为农户托管土地，但地的承包权还是农户的，从土地的承包权到打场售粮后的收益权，都没有改变，合作社只是包揽了具体的生产经营环节，用一种新的服务方式和组织形式帮农户完成了生产全过程。土地家庭承包+专业合作社经营，这是双丰收合作社创造的一种新的

种田方法。在当前很大一部分农民不愿流转承包地或者条件不具备、流转不了的情况下，这种方法更为农民所欢迎。

（三）规模化、标准化加机械化，破解了“农民增收”难题。土地托管为举家外出务工经商的农民工解除了后顾之忧，也催生了更多的农民劳动力外出务工经商。据统计，全托管后全年外出打工的农民人均收入达到了3万元以上，这是土地托管带给农民最大的增收。另一块的增收是在农业生产本身。仅就育秧和插秧这两个生产环节，合作社农民算了一笔对比账：一家一户几亩地，必须经过育秧、寄秧、拔秧、插秧四个环节，得45天左右，而且整地灌溉、人工管理、用肥占地、供吃管喝等等，成本高得惊人，但要是机械化育秧插秧，减省了寄秧、拔秧，只有育秧、插秧两个环节，只要35天左右就能完成。传统人工插秧，一个劳动力一天只

能插1亩，还累得腰酸背痛，而机械插秧一小时就能插3亩

左右，一天插20亩以上也很轻松，一台插秧机完成的劳动

量是一个“棒劳力”的20倍。机械育秧插秧规模越大越划得

来，例如100亩大田的秧苗只要1亩的秧盘面积，房前屋后的空地就可以摆放秧盘，节省劳力、秧地、种子、肥料和人工开支不说，而且秧盘育秧苗齐苗壮，机械插秧下田不伤苗，入泥浅返青快，宽行窄株，合理密度，早发分蘖，病虫害轻，增产基础好。襄阳市农委调查数据显示，双丰收农机合作社通过推广良种良法，每亩地增产150斤，增收160元左右；

而在种子、化肥、农药、劳力投入上每亩地节约150元。每

季每亩地为农民增收300多元，仅去年一年，就为农民增收

4000多万元。

（四）按面积配置机械、机手联合耕作，破解了“农机使用效益”难题。实现土地托管的基础条件是有足够的现代化农机具，农机成为新型合作社的最大亮点。通过几年的摸索，宋涛和合作社的机手们学会了按面积和生产需要搭配和协调各种各样的农机，让160多台农机合理使用，高效运转，让机械既满足农时和作业量的需要又不闲置，让机手们既有活干又不扎堆，就像吃饭那样，让机手和机械既不饿着也不撑坏，不仅大大提高了单个农机户对农机的配备使用能力，而且减少了农户购买农机的资金压力。虽然现在国家有很多农机补贴，购置农具的大头资金还是农民自己出，所以农机的购置成为农户的大笔开支，绝大多数单个农户没有能力投资购买大型先进的农机。双丰收合作社实际上在合作社内部实现了农机资源的有效配置，大大减少了单个农户购买农机的资金压力和经营风险，提高了农机的使用效率，也扩大了农田耕作的机械化面积，促进了农业发展和农民增收。有带农机入社的机手说，仅去年秋收一季，在双丰收合作社干活，农机使用费按标价收入之外，工资收入也达到6000元，合作社的全年收入接近百万元。

（四）农民需要什么就干什么、农村最缺什么就做什么，破解了“农技人员作用发挥”难题。乡镇农技人员如何适应新形势，搞好农业服务，这是一个新问题，也是一个大难题。农民需要的是全方位服务、多功能型的农技服务人才，用宋涛的话说做到四句话：“农民缺什么技术就教什么技术，要什

么农资就送什么农资，需什么机械就调什么机械，有什么困难就解决什么困难。”每到种植季节和收割季节，宋涛就要组织他的服务队和合作社的社员们参加各种种植技术和农机使用技术培训会，把过去对单个农民的培训转移到了机手和服务队长身上。他认为，农机手是为农民服务的关键人物，是农业科技和农机推广的领头羊，把领头羊引导好，成群的羊就会跟着跑。双丰收合作社对此要求，所有农技员都要成为“农技农机两用人才”，都要成为农技服务员和农机服务员，这样才能担当起托管农民土地的重要责任。

“民以食为天”是千古不变的真理，“吃”的重要性不言而喻。不同人群、不同阶段、不同情况下，对“吃”的追求不尽相同。新时期的农产品质量安全管理，需要根据人们对农产品日益多样化的市场消费需求，针对性进行调整和引导，更好实现良性互动。

美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛于20世纪提出了“马斯洛需求层次理论”，将人的需求分为五个层次，逐级递升，分别为生理的需求、安全的需求、社交的需求、尊重的需求、自我实现的需求，该理论成为人文管理领域的重要基础。同样，消费者对农产品的需求也可以分为五个层次，分别为数量的需求、安全的需求、优质的需求、个性的需求、文化的需求，消费者实现了低一层次的需求后也将向高一层次的需求发展。

农产品各层次需求关注的重点包括以下内容：数量的需求，主要是具备数量充足的农产品，满足人的基本生理需求，也就是常说的粮食安全。安全的需求，主要是农产品符合质量安全

要求，不能对人体产生急性或慢性危害，也就是常说的食品安

全。优质的需求，是指农产品的品质更加优良，营养元素和其他功能成分符合人体健康需求。个性的需求，是指消费者可以根据个人口味和偏好，针对性挑选自己钟意的农产品，展示个人风格和品位。文化的需求，是指消费者已不是消费农产品实物本身，而是其背后蕴含的人文、历史、情感等难以物化的因素，以实现深层次的触动和共鸣。

分析马斯洛需求层次和农产品需求层次有一定相通之处，即前两个层次的需求侧重基本保障，后三个层次的需求侧重品质提升。

（一）基本数量需求情况。从以前的“以粮为纲”，到“中

国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”，粮食安全问题对于我国这样的超级人口大国来说一直是重中之重，也是国家战略。但随着农业生产保障能力的提高，尤其是粮食产量“十连增”，“菜篮子工程”又让农产品副食种类不断丰富，数量需求问题目前已不是普通消费者的主要担忧。

（二）安全需求情况。随着数量需求的解决，人们对农产品的关注更多集中在质量安全上来。为解决这一问题，国家2001年提出“无公害食品行动计划”，2006年出台了《农产品质量安全法》，积极推动农产品质量安全依法、科学管理。经过努力，目前虽然农产品质量安全问题仍时有报道和炒作，但质量安全基本面稳定且向好，总体合格率多年保持在96%以上。这其中一个重要抓手是无公害农产品、绿色食品、有机农产品、农产品地理标志（简称“三品一标”）。其产生背景各有不同，但都对树立农产品质量安全消费信心起到了至关重要作用。截至目前，全国共认证登记“三品一标”产品超过10万，产地面积及产品总量均占到全国耕地面积和食用农产品商品总量的40%，建立了“从农田到市场”的全程质量控制标准化生产模式，成为生产、流通、消费的主导力量。

（三）优质需求情况。在我国，农产品优质化工作一直在

开展，但提上主流工作的时间相对不长。比如对特定阶段、部分产品（如加碘食盐、铁强化酱油）、重点人群（如孕产妇、农村义务教育学生）进行了营养改善性工作；各级各部门也经常开展了一些优质农产品评选；绿色食品在一定程度上关注了这方面的需求。随着人民生活水平的提高，消费者对优质的需求日益增强，国家也加强了干预和引导。《中国食物与营养发展纲要（2014-2020年）》将“优质食用农产品”列为发展重点的第一位，提出全面推行食用农产品标准化生产，大力发展无公害农产品和绿色食品生产、经营，因地制宜发展有机食品，做好农产品地理标志工作。

（四）个性需求情况。尝鲜、品特、体验是基本消费规律。我国地大物博、资源丰富，具有地域特色的产品数量巨大。国家先期开展过特色农产品方面的工作，提出过《特色农产品区域布局规划》。标志性的事件是农产品地理标志登记的实施，让这项工作有了制度化、国际通行的管理手段。农产品地理标志以其不可复制性和对区域经济的重要促进作用，成为了从国内到国际、从中央到地方、从生产者到消费者关注的热点，也成为特色品牌发展、知识产权保护、农业国际合作的焦点，《国家知识产权战略纲要》也将农产品地理标志列为发展重点。此外，日益兴起的有机农产品，也体现了部分消费者对于回归生

态的一种个性化需求。可以预见，个性需求将成为今后消费关

注新的增长点。

（五）文化需求情况。“食文化”是中华文明的重要组成部分，特定的人文历史延伸了“食”的本质，使之得以升华。如有的产品是皇家贡品深受追捧，有的产品给人以吉利象征，让人产生正向联想，有的产品寄托了童年、家乡等珍贵记忆和经历，让人无法割舍，这些形成了固定的消费市场，具有不可替代性。农产品地理标志与人文历史因素息息相关，具备文化方面的属性。如我国前两批公布的40个重要农业文化遗产中，佳县红枣、兴化大米等29个可以直接对应具体的农产品地理标志。再如热播纪录片《舌尖上的中国》，通过中华美食多个侧面，展现食物给中国人生活带来的仪式、伦理等方面的文化，了解中华饮食文化的源远流长，里面的很多食物，如诺邓火腿、新会陈皮等，都是消费者耳熟能详的农产品地理标志。文化需求将是消费者对农产品最高层次需求，其产生的价值也难以用物质进行衡量。

综上分析，可以得出两条基本结论：一是我国消费者目前对农产品总体处于安全的需求阶段，部分高端消费者已发展到后三个层次的品质提升阶段；二是综合产品布局、消费认知和市场表现等情况来看，品牌农产品将成为消费追求主流（其代

表性产品是“三品一标”），也是我国农产品质量安全和品牌

农业发展的重点。

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。农产品质量安全管理，同样要结合市场需求，科学定位，做到“市场引导生产，生产满足消费”。如以“三品一标”为例，无公害农产品定位在“安全”，重点是满足安全层次需求；绿色食品定位在“优质”，在安全基础上兼顾优质层次需求；有机农产品定位在“生态”，重在个性需求并可作为其他需求的有效补充；农产品地理标志定位在“特色文化”，重在个性和文化层次的需求。

今后阶段，农产品地理质量安全工作也可分层级管理：一是保安全。重点是保障好农产品基本安全，推行无害化、标准化生产，扩大无公害农产品规模，逐步实现农药等投入品减量化，满足大众对安全农产品的消费需求。二是倡优质。实现农产品在数量和质量基础上的优质化，重点推进绿色食品发展，强化优质营养健康理念，实现农产品品质提升。三是抓个性。一方面强化特色地域品牌打造，发展农产品地理标志，发挥其在人文、地理、历史等方面的内涵和作用；另一方面根据地方实际，适度发展有机农产品，满足部分人群对于生态消费的追

求。四是拓功能。实现农业的多功能性，发展休闲农业、体验

农业、感官农业，将农产品质量安全与生态文明建设、“美丽乡村”、农业文化遗产等工作结合起来，让老百姓真正能够“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。

农产品质量安全管理应当奉行数量增长与质量提升并重、“产出来”和“管出来”并举、生产与消费相协调、市场引导与行政干预相结合的理念。

（一）精准实施政策扶持。各地应当结合资源禀赋、市场成熟度，瞄准主要问题，针对性确定自身发展重点。各类产品发展要互补、协调、不撞车，扶持政策要有针对性。可围绕新一轮“菜篮子工程”、优势农产品产业带和现代农业示范区建设，紧密结合标准化创建、产业化认定等各类农业生产性项目，稳步推进品牌农产品的发展，把其作为相关前置条件或验收指标，进一步挖掘发展潜力。加快建立健全市场准入制度，逐步实行无公害农产品强制性市场准入。同时，避免增加过多、新的农产品品牌概念，尤其是与既有模式相交叉的重复性工作，以免造成行政资源浪费，影响政府工作权威性和公信力。

（二）强化技术指导和质量管控。加大对重大农产品质量安全问题的科研和攻关，提高管理的科学化水平。在传统农兽

药残留基础上，加大对营养、品质、特色、文化等方面的研究

和积累。进一步树立风险管理的理念，强化对已知风险及未知隐患的质量安全风险分析、评估力度，并加强对新兴领域（如产品品质、知识产权等方面）的风险管理。坚持底线思维，提高准入门槛，强化主体自律和诚信水平，推动包装标识和可追溯管理，提升行业规范水平。严格落实监管措施，强化监督检查，依法打击假冒伪劣及不法行为。

（三）加强品牌培育和消费引导。通过市场和政府“两只手”，合理引导消费需求，共同提升品牌农产品知名度和美誉度。重点做好产品宣传推介工作，从单纯的卖终端产品，向卖过程、卖情感、卖体验等方面发展。推广工作可多形式、“虚”“实”结合，实体方面可通过展览会、专销店、休闲体验馆、市民农场、示范创建等方式，网络方面可通过物联网、追溯、电商、微信等平台方式。树立一批科学、公正、亲民的权威公知和意见领袖，通过强大“正能量”科普宣传，挤压谣言和炒作空间。对消费者的引导可以有重点、分层次进行，更多瞄准家庭、单位的农产品采购、烹饪、加工人群。加快推进国际化发展，拓宽外贸渠道，加强产品互认，营造国内外良好发展环境。

五月的江汉平原，菜籽已经收割，中稻正在抢插。在湖北省中南部，从宜汉高速公路仙桃互通口下去，顺

着仙洪公路往前走，经仙桃市，过洪湖市，到监利县，近百公里的战线上，到处是猎猎飘扬的彩旗，到处是隆隆作响的工地，到处是繁忙的人群，到处是欢乐的场景。停车观赏，马路宽阔平坦，房屋整齐漂亮，路灯太阳点亮，垃圾车运筒装，厕所使用水冲，沼气进了厨房，农村安宁和谐，农民喜气洋洋。放眼眺望，田块四四方方，田间路渠通畅，泵站维修一新，桥梁横跨河床，渠道水泥护坡，两岸杨柳成行。这里就是湖北仙洪试验区——中国新农村建设的最新亮点。

一、战略决策源于基层首创

湖北仙洪试验区是一个横跨县市、较大范围的试验区，以仙洪公路为主轴，环洪湖展开，包括仙桃市、洪湖市、监利县所属14个乡镇（办事处、管理区、工业园区）、共407个村，19.78万户，75.45万人，版图面积1467平方公里，区域内有66.48万亩耕地以及31.99万亩养殖水面。

湖北省委书记罗清泉指出，建立仙洪试验区是加快推进湖北新农村建设的重大部署。

建设新农村是党中央在新的历史时期向全党全国人民提出的重大历史任务。湖北省委、省政府认真贯彻落实《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,按照新农村建设五句话要求，于2006年7月制定了《湖北省“十一五”社会主义新农村建设规划实施纲要》，把加快新农村建设作为贯彻落实科学发展观、从根本上解决“三农”问题、努力构建城乡经济社会发展一体化新格局的重要战略来抓，以统筹城乡发展为方向，以增加农民收入为核心，大力发展现代农业，着力改善农村民生，积极改革创新，大胆探索试验，充分调动多方力量，全面推进新农村建设。

近几年，湖北省农村经济稳步发展，农民收入大幅增加,基础设施不断加强，农村环境大为改善，社会事业发展加快，公共服务不断健全，农村改革继续深化，发展活力明显增强。但是，湖北省农村幅员辽阔，城乡、区域差距较大，贫困地区、革命老区、边远山区是整体推进全省新农村建设的三大“短板”；县域经济发展相对滞后，农村工业化、城镇化不高，村级集体经济短腿，是促进新农村建设投入和发展的三大“软肋”；农业比较效益较低，农村基础设施建设任务艰巨，体制机制和政策障碍，是影响城乡一体化进程的三大“瓶颈”；全省新农村建设试点示范已发挥了积极作用，但零星分散，对促进和带动全省新农村建设的作用力还不够，等等，这些因素都一定程度地制约了新农村建设的快速推进，新农村建设任重而道远。

湖北省委一直在调研思考，如何在科学发展观的指导

下，在湖北“一带两圈”的战略发展层面上，改革创新体制机制，加快平原湖区的新农村建设，加快丘陵山区的脱贫致富奔小康步伐。仙洪试验区由此应运而生。

洪湖市的干部群众最清楚，这一战略决策源自基层首

创。

二、锦绣梅园催生省委决策

锦绣梅园位于洪湖市曹市镇，15个村庄连成一片，过去

这里交通闭塞，沟渠零乱，血吸虫疫情十分严重。2007年洪湖市采取捆绑项目、整合资金、集中投入的办法，在这里跨村整体推进村庄整治和血防综合治理。只用一年的时间，就让这里发生了翻天覆地的变化，血吸虫治理达到疫情控制标准，建成了万亩高产粮田，村庄面貌锦绣如画。去年4月10日，省委书记罗清泉在曹市调研。他被锦绣梅园项目区吸引住了，不停地向在场的洪湖市委书记幸敬华、曹市镇党委书记吴华清等人提问：“资金是怎么整合的”，“大渠小沟疏洗、护坡、绿化是怎么解决的”，“农户‘一建三改’要投入多少”，“沼气池沼料、技术难题怎么解决”。他详细了解项目建设情况，并进村入户听取村民意见。罗清泉同志细细品味锦绣梅园，感叹“基层干部群众确实有创造力”，锦绣梅园“确实是一篇新农村建设的锦绣文章”，不仅仅是把破旧贫困的农村建设如锦绣一般，更主要的是解放思想、大胆创新，破解了新农村建设中的诸多难题。罗清泉同志兴奋激动，吩咐随行的省委办公厅干部临时通知部分省直部门“一把手”，当天下午赶到洪湖市，连夜在洪湖宾馆召集会议，同大家交流调研锦绣

梅园的感想，并安排到会的厅局长们第二天参观、考察锦绣梅园。就这样，一个跨区域大范围开展新农村建设试验的崭新构想，进入了省委、省政府的决策视野。

为什么选择仙洪地区办试验区呢？仙洪地区是革命老区，洪湖革命根据地在中国革命史上

有着很高的地位；是湖北省的粮食主产区，有一定的资源优势和发展潜力，过去贡献很大，现在相对困难一些；是水网湖区和全省著名的“水袋子”，地势较低，易涝易旱，水利基础设施欠帐太多；是著名的“虫窝子”、血吸虫病重疫区；人口密集度高，人均资源相对较少，农业产业化程度不高，粮食、水产品基本处于初级加工阶段；长期积累下来的社会矛盾较多，维护社会稳定的工作难度较大。总之，这一区域在全省经济社会发展中处于相对困难、正在爬坡的地位，是江汉平原农村乃至全省农村的一个缩影，在湖北农业和农村发展中极具代表性。

省长李鸿忠在仙洪试验区第五次领导小组大会上强调，办好仙洪试验区意义重大。

他说，办好仙洪试验区，是贯彻落实科学发展观的重要载体；是贯彻落实十七大和十七届三中全会精神的重要抓手；是保障国家粮食安全和粮食主产区经济发展必须履行的重要责任。办好仙洪试验区事关湖北农村改革发展的全局，是统筹区域发展、完善我省“一带两圈”发展战略的重要一环，是保增长、拉动内需的重要举措，对于应对当前国际复杂多变的经济形势有着十分重要的现实意义。

仙洪试验区的指导思想就是坚持一个核心两个重点。按照湖北省委、省政府的要求，这一区域将建成深化农

村改革的试验区、发展现代农业的示范区、建设社会主义新农村的先行区。主要任务和工作重点是坚持以促进农民增收为核心，以发展现代农业和改善民生为重点，以农业基础设施建设、生态环境建设、农村公共服务体系建设和村镇建设为抓手，以基层党组织建设为保障，全面推进新农村建设，为建设资源节约型、环境友好型社会，加快推进社会主义新农村建设积累经验、探索路子。按照规划目标，仙洪试验区三年取得明显变化，提前三年实现全面小康目标。

三、试验推进激起浪花灿烂

仙洪试验区的建立，赢得70多万湖区人民的热烈拥护和积极参与，1000多平方公里的区域，风生水起，波飞浪涌。

最早启动的是领导工作机制。一是建立完备的领导工作机制。2008年4月28日，省委、省政府成立了省委书记罗清泉任组长的领导小组，领导小组下设办公室，具体负责试验区组织指导、综合协调和检查督办等日常工作。健全了领导小组联席会议制度。建立了领导小组成员单位对口联系试验区乡镇的联系制度，省委办公厅、省政府办公厅专门下发了《关于省直有关单位对口联系仙洪试验区乡镇（办事处、管理区）的通知》。建立了省、市、县（市）各级工作及建设项目定期报告和检查督办制度。二是坚持领导挂帅，高位推进。2008年以来，先后筹备召开了十次仙洪试验区领导小组全体会议，尤其是去年8月份以来，每月一次会议，每月

一个主题，省委书记罗清泉亲自主持，以现场会的形式强化检查督办。一年来有十多位省领导多次深入试验区开展调查研究、检查指导工作。三是坚持上下配合，整体联动。5月上旬，荆州市委召开常委会，专题研究部署试验区荆州片区的工作。5月中旬，三县市相继召开动员大会。5月中下旬，省直31个厅局派出工作队进驻试验区。试验区14个乡镇都有两个以上的省直单位对口联系，许多单位还建立了长年工作专班。省、市、县、乡四级联动，省、市、县直部门紧密配合，广大农民积极响应，社会各界力量踊跃参与，强力推进了试验区各项工作全面展开。

第一步的工作是制定规划。仙洪试验区形成了五个层面的规划体系。一是总体规划实施纲要。这是由省仙洪试验区办公室主持制定的。大量的调查研究，反复的征求意见，先后五易其稿，最后提交省政府常务会议和省委常委会议讨论通过。7月14日，省委以46号文件印发。二是片区发展规划。仙桃、洪湖、监利三个片区分别制定了发展规划。8月

6日以试验区领导小组文件印发。三是镇村布局与发展规划。为把这个层面的规划制定好，罗清泉书记专门指示省发改委牵头，多个省直部门参与，先行编制了仙桃市张沟镇和洪湖市万全镇的示范规划。试验区各个乡镇参照两个示范规划制定了本乡镇的规划。407个村基本完成了村级发展规划的制定。四是省直部门专项规划和支持方案。省领导小组各成员单位制定了支持仙洪试验区的规划和工作方案。其中，省农业厅、交通厅、国土资源厅、水利厅、卫生厅、建设厅、林

业局7个专项规划，以主管单位加省委农办、省发改委联合印发。其它支持方案均由试验区领导小组办公室文件印发。五是体制机制创新方案。以省委办公厅、省政府办公厅文件印发《仙洪试验区体制机制改革创新方案》。这些规划体系对试验区各项事业发展作出了全方位的布局安排，保障了各项建设的有效实施和有序推进。

县市工作的切入点是环境整治、民生改善。试验区以村庄环境整治为突破口，努力为群众办实事。仙桃市建立健全了保洁制度，落实了“六定”（定人、定责、定薪、定工具、定垃圾箱、定填埋场）工作制度，并在做好群众思想工作的前提下，拆除有碍观瞻的房屋、杂棚、厕所、厨房468处，

完成立面改造200多户。洪湖市实施了“八大工程”（房屋拆迁、“一建三改”、填土平坑、垃圾处理、通组连户路、门前美化、路灯亮化、卫生文明创建）建设，共拆除违章建筑2.7

万多平方米，新建沼气池4700多口，填土平坑15万多方，共配备保洁员508人，建垃圾池（桶）6837个，配置垃圾清运车辆83台，建垃圾填埋场210处；计划建设集镇污水处

理厂8个，目前已开工建设2个。村容村貌明显改观，农民

生活条件明显改善。监利县投入资金3000多万元，开展路边整理、渠道整修、环境整洁、后院整齐、树木整形、建晒场、建路灯、建墩台路、建沼气池、建绿化带、统一房屋色彩“五整五建一统一”综合整治行动。这些活动的展开，极大地改善了村庄环境，赢得了广大群众对试验区的拥护和支持。

最先落地的项目是基础设施建设，最重大的项目是现代农业发展。长期困扰仙洪农村发展的突出问题是基础设施薄弱，修路修桥修渠修涵闸修泵站，成为试验区建设的“开篇之作”。试验区领导小组全体第四次会议，讨论通过试验区交通发展、国土整治、卫生事业、水利发展、现代农业发展、村镇建设、林业发展7个专项规划及体制机制改革创新方案，随后发布实施。第五次、第六次、第七次、第八次等多次会议，就是检查指导督办各重大项目的落实情况，一年来，近百公里长的仙洪沿线，一千多平方公里的试验区内，水、桥、路、渠、通讯等项目“遍地开花”，大到仙洪一级公路全线升级改造、沿线大河大渠疏挖护坡，小到村落里的通组连户路、有线电视进村入户，各路建设者和试验区干部群众一起打响了一场新建、改造、提升基础设施的“大会战”。交通建设方面，洪湖、仙桃、监利在试验区全面展开了县乡、通村、通组公路硬化工程。水利建设方面，三县市对试验区排灌水网60多条主要河渠进行了疏挖清淤，总长超过200公里，对其中重点河段进行了混凝土护坡。昔日“旱不能灌、涝不能排”的“血脉”得以打通，碧水环流的湖乡美景如胶片的显影过程一样越来越清晰地展现出来。

在所有项目投资中，土地整理项目经费标准是最高的，每亩投入1500元。去年，省里集中投资，在试验区仙桃张沟、洪湖峰口、万全、汊河、监利毛市等乡镇安排系列土地整理项目，覆盖60多个村20万亩耕地。毛市镇正在进行的

土地整理项目，覆盖9个村3万亩耕地，投资4500万元，

一期工程已基本完成。新增耕地1200多亩，新建泵站32座、

机耕桥和人行桥169座、涵闸80座、大小渠道84公里、田

间路和生产路94公里，植树近3万棵。项目区崔吴村党支部书记黄坤波高兴不已，“我们做梦也没有想到，国家花这大力气帮我们整田，今后不仅旱涝保收，种田劳动强度也大大减轻了。”据介绍，全省计划用3年时间对试验区所有耕地全部整理一遍。

整合项目、集中投入是重大试验课题。在试验区建设中，各级各部门坚持以项目为平台，加强各渠道涉农专项资金的整合使用，充分发挥项目资金的整合聚集效应，有效地形成了新农村建设的合力。试验区全面推进高产农田建设、特色农业板块建设、水利设施建设、农村公路建设、血吸虫病防治、安全饮水工程、“一建三改”工程建设、村庄环境整治等八大工程建设，目前在建项目599个，已投入资金6.2亿多

元，实际完成工程量16亿多元，超过到位资金的一倍以上。试验区加强各渠道涉农专项资金整合使用，按照项目跟着规划走、资金跟着项目走，渠道不变、管理不乱、各投其资、各记其功的办法，把众多项目有机结合起来，发挥项目资金的整合聚集效应。同时，采取财政激励性转移支付的方式，鼓励各地开展资金整合，最大限度地引导社会资金投入，充分发挥财政资金的放大效应。

基层的同志对整合项目资金有一个形象的比方，那就是“各炒一盘菜，共办一桌席”。锦绣梅园堪称我省办得最成功最出色的一桌宴席。锦绣梅园归并了农业、水利、血防、卫

生、林业、畜牧、农机、土地、交通、财政等上十个部门的十几个项目资金，集中投入使用。在规定时间内，水利部门负责主渠疏浚和衬砌护坡，林业部门负责提供绿化苗木，财政部门负责实施农业综合开发项目，国土部门负责土地整理项目，畜牧、农机部门负责检查和替换耕牛，血防、卫生部门负责查螺灭螺和血吸虫病人治疗，交通部门负责道路建设，曹市镇负责拆迁、环境整治、“一建三改”等工作，并具体协调各类事务。做到了各做其事、各负其责、各记其功、多项联动、整体推进、全面建设。后来他们又将党员活动室、村委办公室、医务室、便民服务室和文化活动室等“小额建设经费”“五位一体”地打包使用。锦绣梅园探索在前，试验区的整个项目投入都是采用的这种整合方式，一年后的今天，试验区14个乡镇到处可见这样的整合效应。

充分调动农民的积极性，广泛吸引社会参与是试验的突出亮点。仙洪试验区各县市通过以奖代补政策、“一事一议”途径和投工投劳运作，充分调动了群众积极性。瞿家湾镇在晒场建设中，以奖代补资金23万元，而调动农户投入资金

达到70多万元。小港管理区林木大队群众通过“一事一议”，

筹集资金7.5万元对“晴天灰蒙蒙，雨天泥泞泞”的通组连户路进行了整修。在仙洪试验区，农民为主建设的项目以门前屋后自身得利的事情为主，包括通村通组公路、一建三改项目、房屋立面改造、门前三化项目，即门前硬化（晒场）、绿化（植树）、亮化（路灯）、农村文化中心户、图书室、文体活动场地等多个方面。据洪湖、监利两市县统计，农民直

接投资4322万元，占试验区实际投资的12.3%。也有个别农民思想不通、不愿参与的现象。怎么办？坚

持农民自愿参与是一个基本原则，坚持做群众的思想工作是一个有效方法。在试验区调查中，我们也听说几个“号头鸭子”的故事，所谓号头鸭子被当地群众称为喜欢“说怪话拉反牵”的农民，但在这场惠及千家万户的建设中，他们却成为了带头人。万全镇全丰村村民某某是个远近有名的“号头鸭子”，在村庄环境整治中，他与村干部发生“手脚冲突”。镇里组织外出学习时，特意把他请上车，看了听了思想就通了，回来后不仅自己带头参与各项建设，还动员兄弟们“事事都不能落后”。这件事启发了乡村干部，他们认为，在试验中要强化对农民的教育和培训。试验区很多乡镇在这方面下了不少功夫。洪湖市委书记幸敬华深有体会地说：“建设新农村，不仅需要一支求真务实的领导干部队伍，一支艰苦奋斗的基层干部队伍，更需要培育造就一支素质高、能力强的农民队伍。加强思想教育，完善技能培训，调动农民的积极性和创造性，使广大农民真正成为新农村建设的决策主体、建设主体、受益主体，是新农村建设的根本任务。”

试验区的建设大军中除了政府和农民两大主体外，还有众多的社会成份。有务工经商的，有当干部当将军的，有读书教书办企业的，更有上上下下的部门单位。或为亲情友情感召而来，或被优惠政策吸引而来，或通过招商引资而来，或走市场路线而来。有的投资基础设施，有的造福社会事业，有的瞄准环境改造，有的加盟生态建设。社会各界踊跃参与

试验区建设，民间资本大量进入试验区。湖北福禧农业发展有限公司，是去年6月引进的一家集科研、生产、加工于一

体的鸭业公司，计划投资8000多万元，在两年内建成年产

300万只成鸭和屠宰1200万只肉鸭生产线。洪湖市峰口镇安心农庄老板在试验区几个乡镇都有几千万元的农业项目投资。我们在万全镇了解到，全镇共争取社会能人捐助资金400

多万元，先后完成了56公里农村道路改造升级。据统计，

仅试验区荆州片区引进社会资金1.2亿元。四、创新体制机制凸显蓬勃生机试验区的本质是试验。创新体制机制、转变发展方式、

探索发展模式、培植发展动力是仙洪试验区创办的主要目的。省委办公厅、省政府办公厅印发了《仙洪试验区新农村建设体制机制改革创新方案》，试验区各地按照文件要求，针对实际需要，重点在六个方面展开了创新探索，成果叠出，生动活泼、丰富多彩。我们在调查中一次次感叹：群众是真正的英雄，基层蕴藏着的无穷无尽的创新活力！

（一）不断创新现代农业发展方式。试验区致力改变传统意义上的农业发展方式，积极发展现代农业，着力在组织结构、经营方式、发展模式上创新。三县市打破行政区划，按照农业生态功能区划和规模化、集约化生产的要求，建成一批集中连片、具有区域特色的产业基地，形成产业优势明显、集约化程度较高的块状经济。仙桃市张沟镇等乡镇按照创新现代农业发展方式的要求，打破行政区划界限，创新农业产业化经营方式，构建现代农业产业体系，建立了以网箱

养鳝和特色水产为主导产业的规模化的水产养殖基地，做大做强了水产板块。试验区探索创新农业产业化经营方式，整合农业优势资源，培育做大农产品品牌，扶持壮大重点龙头企业，提高农业产业化经营和社会化服务水平。监利县福娃集团大力推进产业化经营，在周边农村建立原料生产基地，签定合同，定向生产，并且在技术指导、生资供应、收购定价等方面对农民给予扶持，实现了企业与农户的双赢，优质稻收购价每斤比市场价高出0.05元，农民得到实惠，企业也

越滚越大。去年销售收入达到10亿元，利税1亿多元。安

排农民工就业1800人。

（二）逐步建立多元化的新农村建设投入机制。这方面创新的基本思路是按照“政府主导、农民主体、社会参与”的原则，采取政府引导、社会支持、市场化运作与群众参与相结合的办法，建立起多元化的新农村建设长效投入机制。

一是积极开展涉农资金整合。以试验区内各优势产业和重点建设项目为平台，整合各部门、各渠道安排的涉农专项资金，围绕试验区总体规划，按照“性质不变、渠道不乱、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功”的原则，加强统筹协调，提高涉农资金使用效益。整个试验区的项目投入都是按总体规划实施纲要要求，经过整合后集中投下去的。这也是试验区最大的创新特点。

二是引导和鼓励工商资本和民营资本投入新农村建设。采取市场化运作的方式，通过制定和完善财政、税收、信贷等优惠政策、做活土地文章、实行农村公益性服务设施产权

制度改革等多种途径和办法，动员和引导工商企业、民营资本等社会资金投入到农村基础设施和公共服务建设中来。说两个模式：林水结合模式。这是洪湖市湖北昌兴公司发明的一种模式，目前在仙洪试验区广泛应用。毛市镇将河道、沟渠两边宜林堤坡使用权承包或租赁给民营业主或造林公司植树，由民营业主或造林公司按照统一规划疏洗整治河道沟渠和河两岸环境。这种模式不仅解决了资金投入的困难，而且有效地化解了河渠淤塞无人疏洗、路渠兴林存活率低等难题，走出了一条“清沟洗淤、疏通水系、兴林抑螺、综合治理”的农田水利基本建设新路。一年来，全镇共疏挖沟渠106条，

全长87公里，完成总土方量43万立方米，吸引社会资金投

入达到265万元。目前，林水结合已衍生出林路结合、林滩结合、林湾结合等多种模式。另一个是苗木寄养模式。在村庄绿化建设中，仙桃工业园清水湾等村通过引入市场机制，由企业或老板提供高档景观苗木，分散寄养在农户房前屋后，并派技术人员进行维护指导；农民负责管护苗木生长；苗木出售后，企业得70%，农户得30%。此举实现了村庄绿化、民居环境美化、企业发展、农民增收的多赢效果。还有很多模式，象新堤办事处叶家门村BOT建码头模式、毛市镇采取股份经营办水厂模式、新堤办事处采取政企联建建设城镇污水处理厂等等。

三是采取政府投入引导、民办公助、以奖代补、筹补结合等办法，调动农民的积极性，组织群众自发自愿、自力更生，开展自己受益的村级公益事业建设，创新村级公益事业

建设。比方说以奖代补模式，广泛应用于通村公路修建、一建三改、门前晒场铺建、房屋立面改造、和农村文化中心户等方面。凡涉及到老百姓的生产生活项目都可以应用。仙桃工业园按照每户奖励2500元的标准，发动80户村民投资140

多万元进行立面改造，户平投资1.75万元。毛市镇将“一建三改”、门前晒场、路灯、绿化等项目列入奖补范围，对按要求实施了“一建三改”的农户每户奖补5000元，其中10户相

连的另奖每户200元；门前硬化10户以上相连的每平方米

奖补10元；路灯每盏奖补400元；绿化每株树奖补20元。

一年来，四项累计吸引农民投入资金1607万元，占总投入的61.9%。

四是引导和组织企业与部门加大对新农村建设的投入。这里面也有几种类型。村企合作型。以项目合作开发为纽带，企业出资金，村提供土地和劳动力资源，实现企业拓展发展空间、村庄整治建设、村集体经济壮大和农民增收。村企合作是常见的作法是龙头加基地。如湖北洪湖浪米业有限公司是全省农业产业化龙头企业，主要从事粮油加工生产，该公司通过“订单农业”每年收购周边农民的常规稻、优质稻2000

万公斤，加工油料2000多万公斤。德炎水产品股份有限公

司年加工水产品5万吨，销售收入达2亿元，其中出口创汇

1800万美元，促进了农村经济的快速发展，实现了农民增收和企业赢利的双赢目标。企业帮扶型。仙桃市工业园每年组织2-3次企业与村、老板与农户开展“促发展，建和谐”联谊

座谈会活动，建立了“X+1”对口帮扶体系，园区28家企业去

年共筹资18万元投入新农村建设。部门结对型。毛市镇为了打造老河村、崔吴村“一建三改”示范样板，组织镇直部门对口帮扶3-5家，每户扶持资金2000多元，共提供帮扶资金

20多万元，有效解决了近百个农户“一建三改”资金上的困难。部门结对模式已为试验区的普遍应用。

（三）积极探索盘活农村土地的有效途径。这方面的探索主要是两个方面，一是普遍探索在稳定现有土地承包关系的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取多种方式促进农村土地合理流转，发展多种形式的土地适度规模经营。毛市镇在依法自愿有偿的原则下，把一家一户农民的零散耕地和养殖水面进行集中流转。目前已发展蟹虾共生8000

亩，稻虾连作7000亩，网箱养黄鳝2000亩，珍珠养殖1000亩。大量农村劳动力在获得土地流转收入的同时，洗脚上岸，全身心投入“馒头包子生意”，使该镇成为全省著名、全国知名的“面点之乡”。沙湖水产实业公司（毛市镇政府下设的水产养殖管理机构），四年来共获利润180万元。公司着力改

善生产环境，共投入资金140多万元，对养殖区范围的供电线路进行整改，对部分淤塞老化渔池进行了改造，修通场区生产公路4.5公里。干部群从称此举为“六得综合效果”：即产业得发展、群众得实惠、承包户得大利，集体经济得壮大、公益事业得发展、干部群众都说“要得”。二是城中村子、城郊村、园中村重点探索集体建设用地使用权出让、出租、入股、联营等形式的流转。稳妥开展城乡建设用地增减挂钩试点，加快对目前利用不充分、不合理和废弃闲置的农村集体

建设用地的整理、复垦，通过整理、复垦增加的耕地可用于还建和产业项目用地。仙桃铁匠湾村出租85亩渔塘给一老

板投资300万元兴建垂钓中心，村每年可收租金7万元。新

堤办事处柏枝村，村拿出20亩土地入股参加闽洪水产品市

场建设，与外商实行对等分红，村集体每年可分红利30多

万元。仙桃工业园有一块30亩闲置宅基地，位于脏乱差地段，很长时间荒芜着。这次园区借建立试验区的东风，采取招拍挂的方式，以35万/亩的价格拍给湖北超宇公司，园区

将拍卖所得收入1000多万元全部用于村民还建房建设，村集体和农民皆大欢喜。基层干部喜称此举为“引农上楼”试验。

（四）建立和完善农村公益性服务设施建设与管护机制。农村基础设施建设步伐加快，如何真正使农村公益性服务设施建得起、用得好、长受益，是试验区积极探索解决的一个大问题。很多地方运用市场机制，对小型农村基础设施和公共服务设施进行产权制度改革，明确责任主体，放活经营权限，建立了农村公益性服务设施建设与管护的长效机制。如在环境整治中，探索出通过开展光荣户评比，采取政府补一点、镇村筹一点、农户交一点的办法，筹资配备专业人员和设备，签定环境保洁责任合同等方式建立保洁长效机制；在农村饮水安全工程实施中，探索出“政府主导、农民主体、市场运作、业主经营”的农村供水新模式；在农村公路管护上，创立了农村公路大修“市场化养护”、中修“挂靠式养护”、小修“工区化养护”的管理养护新模式；在沟渠管护上，探索出“林渠结合”的市场化建管新模式。比如福田寺镇探索

项目管理的整合机制，把沟渠看管、道路清洁、林业管护、公路护理等多项打包，承包到人，每人一节，从工程项目中提取一点费用作为管理报酬，以管护中的开发经营收入作为补贴。省民政厅投入28万元重建柳关革命烈士陵园，项目完成后，聘请责任心强的老村干部柳德汉守园，柳老的工资一靠政府补助，二靠陵园内荒地开发，柳老笑说一举四得：“陵园保护了，政府出钱少，环境开发好，我也能吃饱。”

（五）创新建立农村新型服务机制。试验区坚持和完善“以钱养事”新机制，通过完善岗位设置、资格准入、考核管理、激励约束和社会保障等措施，构建新型农村公益事业服务体系，提高农村公益事业服务水平。试验区有一个普遍推广的服务模式，就是各部门联手打造便民服务综合体。如仙桃市张沟镇联潭村加强村级综合服务中心建设，形成集村民议事、商贸、电信等于一体的便民服务中心，“一揽子”解决农民办事难的问题。试验区特别重视市场化服务主体的培育，通过政府与市场对接，一事一创新地服务老百姓。如农村沼气建设服务方面，洪湖市采取政府与市场结合，解决群众“三难”问题。一是原料筹措难。沼气池以猪粪为主要原料，而现在的大多数农户不再养猪，哪来的猪粪作原料？二是出料换料难。沼气池出料有不小的工作量，这对于那些留守在家的六七十岁的老人来说是个不小的难题，一些爱干净的农民也不大情愿干这活。三是故障维修难。因专业技术人员缺少和设备配件难买，导致“坏了就废了”，群众说“沼气出不来，怨气倒是上来了”。对此，洪湖市认真调查研究，终于找到了

“三把钥匙”：一是联系养殖小区，低价出售鸡粪、猪粪给农户，政府给养殖小区一定的资金补助。同时，在小区内全面推广应用秸杆补充沼气池发酵原料这一实用技术。二是配套沼液吸取车，管子插下去，沼液吸上来，不用人费力，小汽车直接把沼液运到农户田里。三是每500户成立一个服务站，提供维修和技术服务，一个电话就可把技术人员呼来。在服务收费上，有两种方式可供农户选择：一种是每户每年交20元会费，可享受所有服务（含沼液吸取和零配件更换）；另一种是技术服务免费，抽沼液每次5元，更换零配件据实收取。目前，绝大部分农户采取第一种方式。三难解决了，沼气发展特别迅速。

（六）加快建立村庄建设与环境整治长效机制。开展村庄建设与环境整治，改善农村人居环境，是一项花钱少、易于抓、见效快的工作，深受农民群众欢迎。试验区有句话，改变村容村面貌容易，改变农民长期养成的不良生活习惯很难。所以罗清泉同志称之为“一场生活革命”。试验区把长久保持农村的环境优美和生态良好，探索建立村庄环境整治的长效机制作为一件重要事情来抓。重点探索“政府组织、农民参与、市场经营”三结合的农村社区环境治理新机制。一方面引导农民建立群众性自治组织，通过协会、理事会、社区组织开展自我服务；另一方面引入市场机制，通过招标方式引进市场主体承担相应服务项目。当前，正在加快建立市（县）、乡镇、村组分工协调、各司其职、各负其责的农村社区环境卫生治理制度，积极推进乡村垃圾和污水集中收集与处理的

市场化运营。

（七）健全乡村治理和民主管理体制机制。乡村治理、民主管理是新农村建设不可分割的一项重要内容，也是新农村建设的重要保障。试验区从一开始就把组织建设和纪律作风建设放在非常重要的位置。省纪委、省监察厅研究制定了

《关于建立仙洪试验区腐败风险防控体系的意见》和试验区建设项目及资金管理办法、村务公开和民主监督办法、便民服务体系建设和管理办法以及农村基层干部作风建设的意见等管理办法和制度。省委组织部下发了《仙洪试验区基层党建工作指导意见》，举办了试验区乡村干部示范培训班，对试验区218名乡村干部进行了集中培训。省民政厅指导试验区所有村完成了换届选举工作，使一大批思想好、作风正、有文化、带头致富能力强、真心实意为群众办实事的村干部进入村委会班子，提高了村民自治组织建设的整体水平。省宣传文化部门建立农村文化建设、文明新村建设新机制，使农村文化、广播电视、体育以及精神文明建设等有一个运转有序的载体。

目前，试验区普遍推行一个民主管理的好办法，即“五民工作法”：民事民议、民事民决、民事民筹、民事民建、民事民管。农村公益性事业，要不要建，建多大规模，谁来出钱建，如何建，如何管都要老百姓自己作主。老百姓对自己作主的事情，出最多的钱也心甘情愿，并且积极性很高，没有人反对，也没有人告状。群众总结有五句话：大伙都说干，选出代表办，过程请人看，搞完从头算，干部靠边站。这后

一句话不是不想发挥干部的作用，而是为了更好地保护干部，把好事办好。而今，包括通村通组公路、小型农田水利建设、村庄环境整治等多项涉及到群众生产生活的大事小事，都是由群众作主解决，很多政府项目建设实施，也必须经“群众作主”这环节。

试验区的干部群众感叹说：“体制创新真奇妙，唯创新天地宽，创新让小钱变成大钱，让没钱生出有钱，让走投无路变得大路朝天，让山重水复变得柳暗花明。”

五、可喜变化体现五句话要求

一年365天，弹指一挥间。试验区的干部群众惜时如金，争分夺秒，抢晴抓雨，夜以继日，人人心中涌动着春潮，个个身上饱涨着活力。1467平方公里的土地上喷发着前所未有的激情，75万试验区人民没有辜负省委、省政府的重托，用汗水、智慧和勇气，创造出了无愧于历史、无愧于时代的华章。

（一）最重要的变化是现代农业得到较快发展，农村经济得到较快发展，农民收入水平得到较大提高。试验区实施农业板块建设项目37个，投放资金9018万元，建成优质稻

板块基地52万亩，优质油菜板块基地28万亩，新开发水产

板块14万亩，合计已建设板块基地94万亩。仅仙桃市一家

就建立优质水稻、名特水产、农家乐三大产业板块10万亩，

其中吨粮田1万亩。省市国土地部门投资4.55亿元，实施土

地整理项目12个，总面积30.6万亩。现已完成工程量的80%。

2008年，试验区粮食总产达48.3万吨，比上年增长

4.79%。水产品总量19.43万吨，增长19.36%。水生蔬菜突破2万亩，增长1倍以上。已建成张沟、戴家场、峰口、曹市、毛市五个连片万亩吨粮示范区、小港管理区万亩水产板块基地、滨湖万亩河蟹健康养殖示范基地。农业产业化龙头企业在试验区的哺育下正做大做强，以水产加工为主体的省级产业化龙头企业发展到6家，“德炎”小龙虾出口欧美，井力水产品畅销全国、“洪湖清水”大闸蟹受到消费者青睐。

据统计，2008年，试验区内仙桃、洪湖、监利三县市生产总值分别为233亿元、89亿元、100亿元，全口径财政收入分别为10亿元、2.83亿元、2.76亿元。无论是发展速度还是发展质量都是最好时期。试验区荆州片农民人均纯收入4966元，比上年增18.8%，仙桃片农民人均纯收入5575元，

比上年增加675元。

（二）最直观的变化是乡村建设步伐得到明显加快，村容村貌得到很大改观。试验区重点抓住道路建设、中心村建设、村庄绿化、坑塘改造、沟渠清淤、给排水管网改造、工业和生活污水处理、生活垃圾集中收集和无害化处理等，着力建设环境优美、生态和谐的农村新社区。一年来这方面的效果最明显。路变宽了：一年来各方投资3.245亿元（不包

括高速公路）。修建仙洪、黄观一级公路59公里；修建县乡

公路42公里；修建通村公路168公里。农民说：“出家门，

上车门，一直通到天安门”。水变清了：各方投资1.5亿元，

疏通渠道56条，总长124.2公里，其中完成骨干渠道85.9

公里，衬砌护坡23公里，小型农田水利渠道疏挖15.3公里。

治水工程不仅解决了渠道灌溉问题，还净化了水质，解决了

20万人的饮水问题。村庄变清爽了:村庄环境投入1000多万

元，抓了100个村的村庄整治。建垃圾池2500个，垃圾中

转站7个，化粪池150口，污水处理场9个。农家变美了:前改房屋立面，后改厕所厨房。过去农村“柴草乱搁、粪土乱堆、垃圾乱倒、污水乱泼、畜禽乱放”的现象基本看不到了。

（三）最深刻的变化是农村社会事业得到较大进步，民生问题得到较大改善。试验区初步建成了一批改善农民生产生活条件的大项目，正向着全面“五通”（村村通水泥路、通自来水、通电力、通沼气、通信息）目标迈进。

基本解决了行路难的问题：试验区基本完成了村级通村公路；

大部分解决了就医难的问题：231个村卫生室已达到甲级标准，新农合参合率高于全省平均水平；

部分解决了饮水难的问题：一年来，试验区共建水厂9座，加上渠道水质净化，很大一部分群众安全饮水问题得到解决；

基本解决了上学难和培训难的问题：农村义务教育政策进一步落实，职业教育资源进一步整合，劳务品牌进一步培育；

部分解决了用电难的问题：启动了104个村的电网改造项目；

基本解决了通讯难的问题：自然村通电话、行政村通宽带和无线网络覆盖率均达100%；

部分解除了血吸虫病的困扰。结合兴地灭螺工程和送瘟神行动，完成血防查病17万人，治疗化疗10225人，救治

晚血病人206人；部分完成了“一建三改”的“厨房与后院革命”：实施“一建

三改”工程3.5万户，新建104个沼气服务点。同时，优秀传统文化得到传承，社会主义的先进文化得

到发展；城乡一体的公共就业服务体系初具格局，覆盖城乡的社会保障体系初步建立；农村社会救助体系不断完备，基本公共服务均等化不断推进。

（四）最关键的变化是体制机制创新得到突破，农村发展活力得到较大增强。试验中遇到很多困难和问题，遇到很多制约和障碍，找来找去找到体制机制上面来了，这就逼着改革创新，很多创新是逼出来的，由被动到主动，由浅层到深层，由经济到政治、文化和社会。创新天地宽，比方说林水结合模式创新，一下子就打破了江汉平原河道三十年无钱无人疏洗的僵局，国家不出钱、集体不出钱、农民不出钱，而河道疏洗了，河岸绿化了，农民增收了，村里赚钱了，公司发展了，林业和水利等部门评先受表彰了。此模式一推出，几十乡群起而效访，并且由林水结合发展到林路结合、林桥结合、林湾结合，可以结合的太多了，并且太有效了。难怪干部群众都在说，这一模式应该得国家创新奖，甚至可以得什么诺贝尔发明奖呢。

（五）最突出的变化是乡风民俗得到进步，农村精神文明建设水平得到提高。农民收入的大幅增长，为培育新农民

提供了条件，试验区人在求富中释放出一种求美、求乐、求优的精神追求。通过深入进行社会主义荣辱观教育，广泛开展“树新风，改陋习”、“五下乡”以及春天垄上行等一系列活动，试验区群众勤劳致富的多了，游手好闲的少了；读书看报的多了，请神下菩萨的少了;唱歌健身的多了，抹牌赌博的少了；学法懂法的多了，搞坏事的少了;孝子贤媳多了，家庭矛盾少了；邻里互帮多了，相骂吵架少了；讲干净的多了,乱扔乱倒的少了;“满天星”（十星级）农户多了,“缺星眼”（十星不全）的农户少了。健康文明的新风尚正在逐步形成。

（六）最深远的变化是基层组织建设得到巩固加强，干群关系得到融洽和谐。基层党组织建设在试验区建设中得到加强。试验区深入实施了“三级联创活动”，普遍建立了“两会一制”制度，健全和完善了县、乡、村三位一体的党务、政务公开制度，顺利完成了村级组织换届选举，村“两委”战斗力明显增强。试验区的400多个村部都完善了村级活动场所建设。党员干部在试验区建设中走在最前面。在道路建设的工地上，在村庄环境整治的现场，在最脏的地方、在最累的地方，处处活跃着党员干部的身影，他们积极投身于试验区新农村建设的主战场，已成为生产发展的带头者、生活宽裕的创造者、乡风文明的实践者、村容整洁的建设者、管理民主的协作者。万全镇党委书记陈怀标深有体会地说，试验区最深远的成效是干群关系的融洽。他说，近几年的干群关系呈波浪性变化，税改前的干群关系紧张，干部的主要工作就是“三要”：要命要钱要粮食。税改后干部不找农民要了，农民

负担减轻了，干群关系得到了根本性的改善。但新的矛盾又出现了，那就是干群关系冷漠，一些农民对集体活动包括公益事业建设漠不关心，当年任务不交，历年欠钱不还，“我欠你的不还你，你找我来不惹你，有了困难就找你，发生矛盾就告你，村委会选举不投你”。现在建立试验区，为基层干部服务农民找到了切入点，也为塑造干部形象找到了立足点。自试验工作开展以来，镇村干部实实在在地为农民解决生产生活中的难题，给农民带来实实在在的好处和实惠，农民感激之情溢于言表，参与建设的积极性空前高涨，外出务工经商的也主动与镇村干部联系，干群互相离不开，关系越来越融洽。我们在调查中听到很多干部群众这么说，税改前江汉平原干群关系是最紧张的，现在仙洪试验区干群关系是很融洽的。

六、基本经验可以借鉴推广

仙洪试验区采取统筹区域、整体推进、优化资源、创新机制的办法，注重以科学规划为先导，以产业发展为龙头，以农民增收为核心，以体制创新为保障，高起点规划，高标准建设，高强度推进。省委书记、省长亲自抓，一个月一次会议，一个阶段一个主题，一个主管部门负责一个专项规划的实施，确保了试验区各项建设健康有序快速地推进。一年试验，有很多可贵的经验，可供全省学习，可供全国参考。

（一）坚持试点先行，区域统筹。试点示范是我们党的重要工作方法之一。省委选择在仙洪这样一个“水袋子”、“虫窝子”、跨区域、欠发达的粮食主产区办试点，这样的试点符

合普遍性原理，既有典型性，又具代表性，能对不同层次、不同类型的新农村建设起到指导示范作用，实在实用、好看好学。办试点也要创新，仙洪试验区的第一创新就是区域统筹、整体推进办试点。仙洪试验区是一项综合性的试验，又是一个跨区域的试验。试验区在推进过程中，突破了过去那种划地为牢、各自为战的格局，打破了行政区划和部门分割，把产业发展、资源优势、项目建设有机整合起来，实行自然资源、工作机制、组织领导等多方面的整合，这种创新，是加快推进湖北新农村建设的需要，是落实科学发展观，促进湖北又好又快发展的要求，也是湖北重大发展战略创新的完善。

（二）坚持规划先行、科学建设。规划引导，全面建设，这是试验区建设的一大创举。仙洪试验区建设从规划入手，高起点规划，高标准建设，先后制定了不同层次、不同类型的实施规划和工作方案，形成了从总体规划实施纲要、到三市县片区发展和镇村布局与发展规划，从省直相关部门的专项规划和支持方案等完整系统的规划体系。这些规划体系都较好地体现了科学发展观的要求，体现了新农村建设的目标，体现了人民群众的企盼，对试验区各项事业发展作出了全方位的布局安排，保障了各项建设的科学实施和有序推进。

（三）坚持整体联动，高位推进。仙洪试验区注重以完善工作机制为抓手，加强部门配合、上下联动、内外衔接、协调推进。首先是整体部署，统筹发展。其次是区域联动，

协调发展。第三是部门联动，促进发展。有效地整合了工作资源，形成了巨大的推进合力。尤其是省委书记高度重视，亲自拿在手上抓，各级党政一把手上阵，形成高位推进的强大力量。

（四）坚持重点突出，全面推进。建设新农村，不单是建设新村庄，五句话二十个字，涵盖方方面面，需要我们重点突出，全面建设。试验区总体规划明确提出要以科学发展观为指导，以促进农民增收为核心，以发展现代农业和改善民生为重点，以农业基础设施建设、生态环境建设、农村公共服务体系建设、环境整治与村镇建设为主要抓手，这些都很好地体现了科学发展观的要求，体现了新农村建设的要求，体现了人民群众的要求。

（五）坚持以人为本，民生为重。试验区坚持各项建设充分依靠农民群众、各项成果造福于农民群众，把解决好民生问题、为农民群众办实事作为一切工作的出发点和落脚点。按照城乡统筹发展的要求，努力破解长期积累的农村民生难题，以更大的力度推进农村公共服务体系建设，加快形成广覆盖、多层次、多样化的农村公共品供给格局。不断加强民生工程及基础设施建设，既改变了试验区的整体面貌，又给当地老百姓带来了实实在在的好处，赢得了民心，受到了老百姓的欢迎和支持。

（六）坚持农民主体，社会参与。农民主体，社会参与，这是新农村建设的根本途径。新农村建设是一项长期而又艰巨的历史任务，光靠政府的投入是远远不够的，只有发挥农

民群众的主体作用，发动全社会力量广泛参与，才能实现新农村建设的宏伟目标。试验区的快速发展和巨大变化，不是靠政府投入“垒”起来的，也不是靠吃政策“小灶”培植起来的，而是靠充分调动广大农民的主动性和社会各方面的积极性，靠发挥市场机制的积极作用，齐心协力干出来的。

（七）坚持整合资金，集中投入。在试验区建设中，各级各部门坚持以项目为平台，加强各渠道涉农专项资金的整合使用，“各炒一盘菜，共办一桌席”充分发挥项目资金的整合聚集效应，有效地形成了新农村建设的合力。

（八）坚持改革创新，勇于探索。改革创新是试验的本质属性。试验区大力开展体制机制改革创新，先行先试，大胆改革，闯出新路。一些地方把改革创新实践上升到制度层面，逐步建立推进农村发展的长效机制。湖北省委常委张昌尔同志在仙洪第九次会上指出，仙洪试验区前段取得的成绩，根本的是靠体制机制创新，今后的发展仍然是靠体制机制创新，要把体制机制创新贯穿于试验的全过程。要在建立多元化的新农村建设投入机制上创新，要在建立和完善农村公益性服务设施建设与管护机制上创新，要在建立农村新型服务机制上创新，要在加快建立村庄建设与环境整治长效机制上创新。这是试验区今后创新的主要方向和重点课题。

一年的试验，凝聚了仙洪试验区干群的智慧和汗水，聚合了社会方方面面的支持和帮助，也吸引了湖北乃至全国观众的好奇和惊喜。

一年后的今天，试验区以它巨大的面貌变化、丰硕的探

索成果告诉大家，试验是成功的！它证明了湖北省委、省政府关于建立仙洪试验区的决策是正确的；证明了坚持一个核心、两个重点的指导思想是科学的；坚持政府主导、农民主体、社会参与的操作思路是切实可行的；坚持上下联动、高位推进的工作措施是行之有效的；坚持体制机制创新的改革创新是最根本的和最有生命力的！

一年试验成功只能算迈好了第一步，三年大见成效、提前三年实现全面小康的目标任重道远。今年，试验区将增点扩面，建设与发展的任务更重，改革与创新的事业更难。一年之计在于春，试验区走过了第一个春天，走在时代的最前面，而今正走进又一个热火朝天的夏季！我们有理由相信，明天的仙洪试验区会更加美好，将是中国新农村建设的最亮丽的风景线。

这里山不显高、地不见平，属于典型的丘陵地带；这里名在大都市，实则纯乡村，属于城市边远地区；这里近几年以企联村，以流转促改造，以现代农业发展带动新农村建设的模式逐渐显山露水、扬名城乡。

这就是湖北省武汉市江夏区银河生态农业有限公司建设的怡山湾生态农庄———湖北新农村建设的新样本。

一、传统农业养不好现代农民

“自古就有一方水土养一方人的说法，但传统农业已经不能养好现代农民了，所以农民才纷纷外出打工求得更好的生活。”胡贤和一脚泥巴站在那儿，一脸忧患地对笔者说：“年轻人都去打工了，留下这么多空巢家、空心村、空白田，还有空壳的集体经济，逼着我们‘两胡’联手去改造这里的农业、农村。”

胡贤和所说的“两胡”，一个是他自己，另一个是胡涛。胡贤和是武汉市银河生态农业有限公司董事长，胡涛是总经理。“两胡”都是武汉市江夏区法泗镇大路村怡山湾的农民，胡贤和早年靠办猪厂致富，胡涛当兵回乡后当了建筑工人，后来搞房地产生意，赚了一些钱，两人属于村子里先富起来的一批人。致富不忘穷乡亲，两人合计着“强强联手，胡胡合

作，改造大路村，共建富裕美好新家园”。大路村过去无大路，尽是些弯弯曲曲的“肠子路”，没有

一块平整的大田，生产力水平低下，用农民自己的话形容，是“耕田耙地全靠牛，栽秧割谷全靠手，运进运出全靠肩，有收无收全靠天”。这里过去年亩产粮食不过800斤，年人均纯

收入3000多元。在武汉这样的大都市，大路村只能算作贫困村。

胡贤和说：“不是这方水土出了问题，而是我们的耕种模式已经落伍。对症下药，就是要用经营企业的理念来改造传统农业，转变农业发展方式，发展现代农业。”

2007年，“两胡联手”组建了银河生态农业有限公司，开始建设“怡山湾生态农庄”。怡山湾是大路村的一个小村湾，他们以怡山湾作为生态农庄的命名，就是要为家乡人民建设一个快乐和谐的新农村。他们的目标是：以公司连村的体制，将整个大路村和邻近珠琳村、法泗村的部分组纳入企业中来，以农业增效、农民增收为宗旨，以企业为龙头，村民为主体，以加大农业基础设施投入为切入点，以农业生态循环经济为目标，以股份经营为机制，努力实现大幅度的增产增效。

二、土地流转、农业改造、新农村建设三结合

实行土地流转、农业改造、新农村建设“三结合”是银河公司发展壮大和建设怡山湾生态农庄的主要做法和根本经验，它的开篇之作是土地流转。

采访中，正在鱼塘消毒的本村农民胡向朝说：“银河公司

流转我们的土地是600元一亩，我家十几亩土地全转给了他

们，一年流转收入9000元，加上国家给的补贴，土地收入

就有万把元。我在银河公司打工，月工资1000多元钱，每

月8号以前兑现。我的两个孩子在外打工，他们挣的钱他们用。”笔者问土地流转是自愿还是勉强或者还有行政上的强迫，胡向东说：“这样的好事哪个不愿意？”

怡山湾以整体规划引导土地流转，以产业调整带动土地流转。银河公司规划将大路村整村的6000亩土地实现流转，采取和大路村委会签协议的方法，按照连片开发的原则，划分了养殖区、种殖区、乡村游乐区、湿地保护区、农村新村区等5个功能区。一期流转了2523亩土地，二期流转也于今年启动。

胡涛说：“土地流转要和农业改造相结合，否则，流转的价值不大，广种薄收的搞法不是规模经营的目的，更与现代农业相违背。”银河公司舍得在流转的土地上投入和改造，目前已投入资金3230万元。其中投资680万元平整土地，实现了“田成块、地成方、渠相连、路相通、车能进、货能出”；投资200多万元完善设施配套。添置了旋耕机、收割机等农

业机械化设备；投资200余万元建设一座20千瓦排灌泵站

及排灌管网1万余米等设施；修建了4口蓄水当家塘，蓄水

量10万立方米。整个农庄形成了以块为主、“三种两养”的立体生产框架，达到了“旱涝保收、稳定增产”的生产目标。

银河公司走出的第三步是改善农村生活环境，构建和谐新村。大路村的民居和村庄过去确实没有看相，“一屋一式样，

一门一朝向。你高出半尺，我上前一丈。门前是厕所，后院是废塘。住人还养猪，牛也在里躺。垃圾随处倒，到处都是脏”。“两胡”下决心“让农民住得跟城里人一样”。按照整体规划，计划将怡山湾农庄内三村七组的200余户村民旧住宅全部拆迁，在公路附近平整出一块山地修建农民新村。第一期建成1万平方米，每户130平方米，每户房价13万元，先由公司垫付，住户分期付款，可用土地入股金和分红收入抵押。农民新村集购物超市、农民技术培训、医务室、健身房、娱乐场所、农业科研场所和科技人员住房于一体。“把所有农民生产生活身体需要的都集中起来服务好”，“两胡”的想法是要让农民“脚步迈出门，如同进了城”。为解决60岁以上老人

和特困农民的住房问题，公司决定为他们免费提供60平方米的住房。2009年，38户农民已搬进新村新楼，60多岁的苏奶奶住在新村东边的二楼，三室两厅，彩电空调冰箱样样俱全。苏奶奶一见我们进门采访便哈哈大笑：“我的新房高级吧，通风向阳，根本不需要开空调，晚上一个蛟子都没有，舒服得很。”

三、两型农业带来持续增收

武汉城市圈是国家批准建设的两型社会试验区，银河公司把怡山湾新农村建设目标定位为“争当两型社会试验区的排头兵，建设湖北两型农业示范区”。

胡贤和是过去的养猪专业户，当年他最感“头疼”的是每天成千上万斤猪粪没地方出。现在他的“头疼”彻底治愈了：“公司和村连体后，企业和农业结合后，养殖业和种植业联姻

后，问题找到了完美答案，并且破解了相关的一系列难题。”所以老胡现在闻起猪粪来“香”着呢。

猪粪还真是个宝。银河公司现养5万头生猪，每天产粪

便200吨左右，公司为此建设了6处容量共5850立方米的大型沼气池，以及沼渣、沼液输送管道网络等配套设施，日产沼气1800立方米，通过沼气池进行发酵形成有机肥，保

证了6000亩田地种植所需肥料，剩余的还可供周边农民种植所用。现在的银河公司，所有种植全部实施有机肥而不用一斤化肥，仅此公司每年节约化肥2000吨以上。全部沼气

又可供200千瓦发电机组发电，年可节约电费50万元。公

司正在投入120万元，建设两组100千瓦沼气发电机组，建

成后，年发电量可达100万度，除供应农庄外，还可满足周

边200户农户生活用电需求。银河公司发展的生态农业除了节能之外，还有“两节”，

一节土地二节水。过去的怡山湾由于基本无水利设施导致农民种粮积极性不高，有近1000亩土地闲置。公司通过土地

整理、建设水利设施，增加了可耕地面积800亩以上，农业

产量比原来增加5倍以上。怡山湾内的200余户农民住房原

宅基占地约313亩，通过合村并居建设新村，节约了土地资

源274亩。怡山湾年平均降水量为1347毫米，公司通过建水利设施，整个农庄建立了一个单独的水系统，水管四通八达通向所有田块，旱能灌溉，涝能蓄水，实现了水资源的循环利用。同时农庄有1000余亩林果和绿化地，有效地涵养和保护了水资源，改善了农村生态环境。

法泗镇党委书记王太明有句话说得好：“农民增收是检验农村工作的重要标准。”这几年怡山湾生态农庄内的农民收入年年都有较大幅度增长，2009年生态区内农民人均年收入已突破1.2万元。2009年，银河公司付给农民的土地流转费共一百余万元，安排了农民工到公司养猪、养鱼、种菜、建设农庄近280人，安排大学生就业5人，公司共支出农民工劳

务费360余万元，基本解决了流转土地内的农民就业问题。

公司把旗下经过改造后的2000多亩高产农田包租给种田能手，实行统一投资、统一管理、统一技术、统一种植、统一销售。大路村四组农民邓建平去年租种了银河公司30余亩

高产农田，纯利润10万元。他喜不自禁地说：“我这大半生还没见到这么多的钱。”

四、农民愿搞才搞，百姓说好才好

尊重农民意愿是银河公司实施新农村建设过程中的一条重要原则。

就说土地流转这件事，虽说农民都愿意，但意见也不一致。有位80多岁的金奶奶，很多年没种地了，早年按4人分了地，这些年土地变化太复杂了，她根本找不到自己的地在哪儿，加之3个女儿都出嫁了，老伴也去世了，自己成了一个“孤寡老人”。怎么让她的土地流转，组里开几次会不能统一，有人说她吃“五保”最好，土地流转就不参加了；有人说她的权益应该得到保护，应该不打折地给她全部流转收入；另一个“原来人特别少现在人特别多”的户主坚决不赞成按原来的土地分配流转收入。会议开到最后一次，意见在讨

论中、争论中终于得到统一，全体同意给金奶奶“4个人的土地钱”，每人2200元，共8800元。

胡涛兼着大路村支部书记，两职一身如何“摆平”，他说：“群众利益和公司利益我都要兼顾。有一条基本的底线，那就是农民愿搞才搞，百姓说好才算好。有的时候，宁可让公司吃点亏也要让群众得些利，宁可得罪领导也不能委屈群众。”

新村建好后，第一批农民入住，总体评价很好，也提了些意见和建议，第二批的建房方案，根据群众意见进行了修改完善。胡向朝说：“我们的新房总共交6万元，复式结构每

层70平方米，开工时交1万元，上第一块水泥预制板时交2万元，交钥匙时交完，钱分三次交，比上次一次交清压力小多了，我认为这一条就改得好。”

“洪湖水浪打浪”是国人耳熟能详的经典歌曲，当年的洪湖革命根据地，而今已成为湖北创新建设新农村的热土。去年5月，湖北省委、省政府决定以洪湖为中心建立仙洪新农村建设试验区。在试验区“刚满周岁”的日子，记者走村串户，对其进行了一周的采访，惊喜中有一份特别深刻的感受：那就是“创新”。创新方式方法，创新体制机制，这是仙洪试验区的灵魂所在，也是仙洪试验区的独特所在。

一、创新战略举措——跨区域、大面积、综合性创办试

验区

试验区位于湖北省中南部、江汉平原腹地，以仙洪公路

为主轴，环洪湖展开，包括仙桃市、洪湖市、监利县所属14

个乡镇（办事处、管理区、工业园区），共407个村，19.78

万户，75.45万人，版图面积1467平方公里，区域内有66.48

万亩耕地和31.99万亩养殖水面。为什么选择仙洪地区办试验区呢？省委书记罗清泉称，

仙洪地区是湖北省的粮食主产区，有一定的资源优势和发展潜力，过去贡献很大，现在相对困难一些；是著名的“水袋子”，地势较低，易涝易旱，水利基础设施欠账太多；是著名的“虫窝子”、血吸虫病重疫区；人口密集度高，人均资源相对较少，

农业产业化程度不高，粮食、水产品基本处于初级加工阶段；长期积累下来的社会矛盾较多，维护社会稳定的工作难度较大。总之，这一区域在全省经济社会发展中处于相对困难、正在爬坡的地位，在湖北农业和农村发展中极具代表性。

湖北省委、省政府认真研究新农村建设以来“千村百乡”办点试验的做法，认为“点状”试验确实起了一些作用，但有限、并有些制约：星星点点，不利于大范围解决水田路电等基础设施建设问题，不利于大面积发展现代农业，不利于大规模以点带面、以城带乡建设新农村。决定统筹谋划，在建立武汉城市圈、鄂西生态文化旅游圈和发展长江经济带的战略层面上，跨区域、大范围地开展新农村建设创新试验：改点状试验为块状试验，改单方面试验为全面综合配套试验。坚持一个中心———以农民增收为中心；两个重点———发展现代农业、改善民生；四大抓手———农业基础设施建设、生态环境建设、农村公共服务体系建设、环境整治与村镇建设；多个探索———土地流转制度、农业社会化服务体系、农村投融资体制、农民组织化等等。试验区把目标定位在“三区”上：把仙洪地区建设成为深化农村改革的试验区、发展现代农业的示范区、建设社会主义新农村的先行区。

“建立仙洪新农村建设试验区，是湖北创新推进新农村建设的重大战略举措。”省委副秘书长、省农办主任刘田喜告诉记者。

二、创新发展方式——以基础设施建设为龙头带动现代农业发展

修路修桥修渠修涵闸修泵站，成为试验区建设的“开篇之作”，因为仙洪地区农村发展的突出问题是基础设施薄弱。老百姓称此举“真正试到点子上了”。

一年来，近百公里长的仙洪沿线，一千多平方公里的试验区内，农业农村基础设施项目遍地开花，大到仙洪一级公路全线升级改造、沿线大河大渠疏挖护坡，小到村落里的通组连户路、有线电视进村入户，各路建设热火朝天。湖区群众最看重的就是水利建设，因为这里“晴则一片枯黄，雨则一片汪洋”。三县市对试验区排灌水网60多条主要河渠进行了

疏挖清淤，总长超过200公里，并对其中重点河段进行了混凝土护坡。几十年来淤塞严重的“血脉”得以打通，碧水环流的湖乡美景如胶片的显影过程一样越来越清晰地展现出来。长期从事水利工作的监利县委办公室副主任季梅清感叹地说：“这可是群众踮起脚来盼望了小半辈子的事啊！”

在所有项目投资中，土地整理项目的经费标准是最高的，每亩投入1500元。省里集中投资，在试验区仙桃市张沟、洪湖市峰口、万全、汊河、监利县毛市等乡镇安排系列土地整理项目，覆盖60多个村20万亩耕地。我们采访毛市

镇正在进行的土地整理项目，它在洪湖深处，项目覆盖9个

村3万亩耕地，投资4500万元，一期工程已基本完成。新

增耕地1200多亩，新建泵站32座、机耕桥和人行桥169座、

涵闸80座、大小渠道84公里、田间路和生产路94公里，

植树近3万棵。项目区崔吴村党支部书记黄坤波高兴地拉着我们的手说：“我们做梦也没有想到，国家花这么大力气帮我们整田，今后不仅旱涝保收，种田劳动强度也大大减轻了。”据悉，湖北省准备用3年时间对试验区百万亩耕地全部整理一遍。

试验区把发展优质产业和壮大龙头企业作为发展现代农业的重头戏。仙桃市张沟镇等多个乡镇打破行政区划界限，建立了以网箱养鳝和特色水产为主导产业的规模化水产养殖基地，做大做强了水产板块。

监利县福娃集团大力推进产业化经营，在周边农村建立原料生产基地，签订合同，定向生产，并且在技术指导、生资供应、收购定价等方面对农民给予扶持，优质稻收购价每斤比市场价高出0.05元，农民得到实惠，企业也越滚越大。

去年“福娃雪饼”销售收入5亿元，“福娃大米”销售收入5亿元，

安排农民工就业1800人，两项合计销售收入达到10亿元，利

税1亿多元。

据介绍，试验区要达到“五化”要求，即公路水泥化、灌溉渠网化、产业板块化、农业机械化和城乡一体化，具体指标为：公路硬化率达到98%以上；农田灌溉畅通率达到90%

以上；建设高标准农田30万亩；产业板块达到100万亩；农业机械化逐步实现“无耕牛乡镇”和“无耕牛县市”；人口布局达到县城人口占1/3，中心镇人口占1/3，农村人口占1/3。

三、创新投入机制——政府引导、多元投入、整合资金、集中建设

仙洪试验区采取政府引导、市场化运作、群众参与、社会支持相结合的办法，初步建立多元化的新农村建设长效投入机制。

（一）政府的引导很重要。试验区的办法是民办公助、以奖代补、筹补结合。以奖代补被广泛应用于通村公路修建、一建三改、门前晒场铺建、房屋立面改造和农村文化中心户建设等方面。仙桃工业园按照每户奖励2500元的标准，发

动80户村民投资140多万元进行立面改造，户平投资1.75万元。毛市镇将“一建三改”、门前晒场、路灯、绿化等项目列入奖补范围，对按要求实施了“一建三改”的农户每户奖补5000元，其中10户相连的另奖每户200元；门前硬化10户

以上相连的每平方米奖补10元；路灯每盏奖补400元；绿

化每株树奖补20元。一年来，四项累计吸引农民投入资金

1607万元，占总投入的61.9%。

（二）市场运作更有魅力。据省委政研室副主任梅学书介绍，试验区“市场引资”模式有上十种。这里只说林水结合模式。这是洪湖市湖北昌兴公司的发明，群众把这种模式简称为“让你栽上两岸树，帮我疏洗一条河”。即将河道、沟渠两边宜林堤坡使用权承包或租赁给民营业主或造林公司植树，由民营业主或造林公司按照统一规划疏洗河道沟渠和整治河两岸环境。此模式“横空出世”，一举打破了江汉平原河道几十年无资金、无劳力疏洗的“僵局”，国家不出钱、集体

不出钱、农民不出钱，谁出钱呢？造林公司。结果呢？河道疏洗了，河岸绿化了，农民增收了，村里赚钱了，公司发展了，附带林业和水利等部门评先受奖了。此模式一推出，几十个乡镇群起效仿。记者采访的毛市镇，去年用此模式共疏挖沟渠106条，全长87公里，完成总土方量43万立方米，

吸引社会资金投入265万元。据了解，监利县实施“林水结合”

模式，吸纳社会投资达到1.5亿元。洪湖市实施“林水结合”

模式，吸纳社会投资过亿元，疏挖扩洗沟渠450公里，植树

200万株。仙桃市实施“林水结合”模式，吸纳社会投入8000

万元，新栽苗木450万株。目前，林水结合已衍生出林路结合、林滩结合、林湾结合等多种模式。监利县委书记李吉高说：“这一模式应该申报国家创新奖。”

（三）企业与部门支持也是重要的投入力量。主要有三种类型。村企合作型。以项目合作开发为纽带，企业出资金，村提供土地和劳动力资源。常见的做法是龙头加基地。如湖北洪湖浪米业有限公司是全省农业产业化龙头企业，主要从事粮油加工生产，该公司通过“订单农业”每年收购周边农民的常规稻、优质稻2000万公斤，加工油料2000多万公斤。

德炎水产品股份有限公司年加工水产品5万吨，销售收入达

2亿元，其中出口创汇1800万美元，促进了农村经济的快速发展，带动了洪湖渔民致富。企业帮扶型。仙桃市工业园每年组织两到三次企业与村、老板与农户联谊活动，园区28

家企业去年共筹资18万元投入新农村建设。部门结对型。毛市镇组织镇直部门对口帮扶老河村、崔吴村贫困农民开展

“一建三改”，每户扶持资金2000多元，共提供帮扶资金20

多万元。

项目资金和社会资金汇聚一起，就有了整合的必要。试验区的干部群众有一个共识，那就是“资金不整合，只是做加法”，“资金一整合，便是做乘法”。他们把资金整合形象地称为“各炒一盘菜，共办一桌席”。怎么整合，记者仔细地解剖了洪湖市的锦绣梅园新农村小区。这里原本是个血吸虫严重区域，以前也曾进行过几次单项整治，花了钱效果不理想。这次他们打破行政区划，15个村连片治理。把血防综合治理和新农村建设结合起来，集中9个部门的项目资金捆绑使用，

将“一桌菜全部端到锦绣梅园去”。总投资3549.08万元，其

中水利血防投入1545.5万元，林业血防投入60万元，交通

血防投入540万元，农业血防投入205.45万元，土地血防投

入1152万元等等。洪湖市成立整合领导协调专班，明确分管农业副市长总负责，建立部门联席会议制度，各项目确立第一责任人，各负其责整体联动。在规定时段内，水利部门负责主渠疏浚和衬砌护坡，林业部门负责提供绿化苗木，财政部门负责实施农业综合开发项目，土地部门负责高产土地整理项目，农机和畜牧部门负责检查、宰杀和替换耕牛，卫生部门负责查螺灭螺和血吸虫病人治疗，曹市镇作为项目实施地负责道路建设、拆迁、环境整治、“一建三改”等工作，并具体协调地方各类事务。洪湖市市长蒋鸿归纳为8个词：“性质不变、渠道不乱、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功、全面建设、整体推进”。

四、创新土地经营——多种形式流转，农民集体双赢

土地是农民的根，农民说，“稳定承包权是把根留住，流转经营权是把根盘活”。

试验区在这方面的探索分城乡两块。前一大块是广大农村按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取多种方式促进农村土地流转，发展多种形式的适度规模经营。毛市镇采取的是集中流转办法，把一家一户农民的零散耕地和养殖水面集中起来，打包出租给种养大户或养殖公司。目前已发展蟹虾共生8000亩，稻虾连作7000亩，网箱养黄鳝2000亩，珍珠

养殖1000亩。承包养殖水面300亩以上的11户，100亩以

上的25户，50亩以上的42户。大量农村劳动力在获得土地流转收入的同时，洗脚上岸，全身心投入“馒头包子生意”，使该镇成为全省著名、全国知名的“面点之乡”。沙湖水产实业公司（毛市镇政府下设的水产养殖管理机构）四年来共获利润180万元。公司着力改善生产环境，共投入资金140多万元，对养殖区范围的供电线路进行整改，对部分淤塞老化鱼池进行了改造，修通场区生产公路4.5公里。干部群众称此举为“六得综合效果”：即产业得发展、群众得实惠、承包户得大利，集体经济得壮大、公益事业得促进、干部群众都说“要得”。

后一小块是城中村、城郊村、园中村重点探索集体建设用地使用权出让、出租、入股、联营等形式的流转。试验区稳妥开展城乡建设用地增减挂钩试点，加快对目前利用不充分、不合理和废弃闲置的农村集体建设用地的整理、复垦，

增加的耕地用于还建和产业项目用地。洪湖市柏枝村拿出20亩土地入股参加闽洪水产品市场建设，与外商实行对等分红，村集体每年可分红利30多万元。仙桃工业园有一块30亩闲置宅基地，位于脏乱差地段，很长时间荒芜着。这次园区抓住建立试验区的机遇，采取招拍挂的方式，以35万元/

亩的价格拍给湖北超宇公司，园区将拍卖所得收入1000多万元全部用于村民还建房建设，村民离旧居住新楼，干部群众皆大欢喜。仙桃市委书记周霁喜称此举为“引农上楼”试验。

最近一段时间，我就湖北一年来的新农村建设作了一些调查，有机会参加了一些基层干部的座谈会和专家学者的研讨会，并集中学习了党的三代领袖和新一届领导人关于“三农”工作的论述，综合调研与学习体会，我就湖北新农村建设提出以下十个方面的思考，供领导参考。

一、纠正七种工作偏向，树立两大战略思想。

当前，在基层干部的认识和工作中有这么七个方面的偏向，或者叫误区：一是屁股不正。绝大多数地方把新农村建设作为农村工作的“头号工程”、“一把手工程”在抓，也有的市县包括乡镇领导没有把这项事情放在“重中之重”的位置，主要精力放在发展工业、建设城市、招商引资这三件事情上

（这三件事当然要特别重视和下大力去抓,同时它也是新农村建设的重要内容,关键是要正确处理二者之间的关系,明确基层工作的重点）。他们以为新农村建设短时期见不了成效，还是抓工业、抓城建、抓招商来得实一些、快一些，所以两个屁股更多时间坐在这些“树形象，出政绩”的板凳上。二是计划不够。一方面没有比较全面的部署。很多地方新农村建设规划作得比较好,有总体规划、分步落实计划、具体项目策划，有的还有分区域、分类别、分乡镇、分片分村的方案（也

有人担心这样突击作规划会流于形式化,难以科学化），而有的地方作得过于笼统或过于简单甚至没有作规划。另一方面没有比较长远的打算。有的基层干部认为新农村建设三五年就可大功告成，不就是“五改五通”那几件事吗？有的发展步子快一些、“已改已通”了的地方还认为新农村建设任务完成了呢（而今专家学者对新农村建设究竟要搞多少年也是说法不一，林毅夫提出应以2020年为宜，茅于轼认为需要40-60年）。三是把握不准。大家理论上都明白新农村建设重点要放在生产发展上，可实际操作中有一些地方还是把重点放在新村庄建设上，觉得只有新村庄建设才有体现新事业的形式和成果。而有的地方不是从本地实际和本身能力出发，好高骛远，追新求洋（房子多搞徽派或者欧式）。四是方法不当。有的一开始就提出要整乡推进（方式不对）；有的规划没出来，建设已上马，草鞋无样边打边像（程序不对）；有的地方两手向上，好像还有个向上要钱的坛盖理论，谓之“十个坛子六个盖，你不去找就无盖”，有的地方还想着两手向下，想借机找老百姓收点钱呢（措施不对）。五是典型不真。典型示范是我们推进工作的有效举措，全省每个地市都在树典型，创模式。可有的地方的典型和模式是举全县之力包装出来的，这种速成包装的典型和模式没有推广价值，只合供有的领导考察和蒙外地干部参观。六是作风不实。有的地方重贯彻不重落实，重学习不重实践，重形式不重内容，重面子不重体子。一些地方还出现了学习培训热、参观考察热，钱花了不少，事没办一件。七是起步不齐。绝大多数地方都在

“起步走”，有的地方还在“立正、稍息、原地踏步踏”。有的是很茫然，不知道从哪儿下手，有的是在等待观望，认为时间长着呢，反正从中央到省市也没有具体的任务指标和考核要求。凡此种种，我们应该深入调研，有针对性地纠偏更正。

在新农村建设开局时期（较长一段时期），我觉得应该树立两种战略思想，即打持久战和打歼灭战。新农村建设是一项长期的历史任务，胡总书记和温总理指出需要几十年甚至几代人的努力才可以完成，必须有长期作战的思想准备。没有这个准备，就容易产生急躁情绪，遇到困难就容易气馁、容易打退堂鼓，就不容易有大目标和大作为。与此同时，新农村建设需要一个一个地去解决具体问题，一年一年地去完成既定任务，一步一步地去实现规划目标。这就要集中人力物力财力去打歼灭战。不打歼灭战，持久战将持而不久，失去意义；不准备打持久战，歼灭战将容易满足，失去方向。

二、进一步做好完善农村土地二轮延包工作，逐步规范农村土地经营权的流转。

完善农村土地二轮延包工作在湖北省已经结束，我以为这是一项长期性的工作。因为农民不断地在土地上进进出出，对农民土地上的侵权行为也不会停止；而有的地方的工作虽然上级组织验收合格了，但不一定到位了，农民尤其是外出打工农民不一定认可了。据有关方面统计和我调查，今年以来关于农村土地方面的上访仍然居高不下，个别地方农民与农民之间发生争斗引发了恶性案件。我们应该按照《农村土地承包法》，进一步做好完善工作，真正确权确地到每

一个农户，到每一块土地。在此基础上，也要做好逐步规范土地经营权的流转工作，朝着适当规模经营的方向努力。要坚决按照依法、自愿、有偿的原则行事，任何单位和个人都不能阻碍和强迫农民流转土地。当前在农村实际工作中，有两个关系必须摆正，一是在保障农民土地承包权与引导农民进行土地经营权流转的关系上，应首先服从前者而不可以强调后者牺牲或损害前者的利益；二是在保障农民土地流转权与发展规模经营的关系上，还是应该首先服从前者而不可为了后者牺牲或者伤害前者的利益。当前有的地方正在探索开展的城中村、园中村、城郊村的集体产权制度改革试点工作，应该积极肯定，但要有严格的试验范围和条件，决不可以影响广大农村广大农民土地承包权的稳定，或者在这个方面造成思想上的混乱。当前全省正在探索开展的林业产权制度改革,其核心也是要确权给农民,要把现在集体经营的山林确权给广大林农,把经营权、处置权和收益权还给老百姓，从而达到资源增量、产业增效、林农增收的三赢效果，这是林业产权所有制的有效实现形式，这是农村土地承包制的拓展和延伸，这是农村业已完成的第一轮改革和第二轮改革的补课。一句话，稳定和完善农民土地承包权是建设新农村的基础，我们务必要打牢夯实这个基础。——之所以把这一条提到特别明显的位置，是因为在新农村建设的新的伟大事业中，我们的一些干部包括中层和基层的干部很容易忽略这个基础性的问题，只顾“往前看”，忽视“朝下看”。

三、从解决农民群众生产生活中最迫切的问题入手，调动农民群众建设新农村开局时期的积极性。

为什么一些地方的新农村建设上头热下头凉，农民群众的积极性不太高，至少不像分田单干那会儿激情膨发，也不像税费改革那阵子喜情洋溢？农民是最实在的。农民都知道新农村建设是为他们谋幸福生活，但十几年几十年才看得见明显效果，眼下呢？你要让老百姓看得见摸得着感受得到新农村建设给他带来的实实在在的好处和利益，你就得从老百姓生产生活中最迫切需要解决的问题着眼，找上下合力能够短时期内解决或者能明显展现阶段性成效的问题着手，作为新农村建设开局工作的切入点。这好比进行一个伟大的战役，先要打几个胜仗鼓舞士气，提高斗志。这是战争中的策略，也是工作上的战略举措。老子说“图难于其易，为大于其细”也是这个道理。当前，农民急着要办的事很多，湖北省开展的“五改五通”就是解决这方面突出问题的。据我调查，“两水”最急，生活上最急的是安全饮水，生产上最急的是农田水利；“两上”最难，一是（子女）上学校难（一人上大学，全家穷十年），二是上医院难（一个感冒两担谷）；“两价”最怕，前怕农资涨价，后怕农产品跌价；“两贪”最恨，既恨干部贪污钱财，又恨干部贪污政策。就在我这篇文章完稿的时候，湖北省委召开了八届十一次全会，审议通过了《关于解决当前关系群众切身利益若干突出问题促进和谐社会建设的意见》，《意见》提出要着力解决人民群众十个方面最关心、最直接、最现实的利益问题，我调查的这些问题大都在其中。

各地要按照省委的《意见》，根据自己的实际情况，量力而行、尽力而为地去办一些短时期能办好的最迫切的事情，务必使新农村建设的主体——广大的农民群众开局时期有很高的积极性。

四、下决心解决农田水利问题，积极稳妥解决乡村债务问题。

这是拦在新农村建设前进路上的两个坎，必须跨过去而没法绕道走。农村水利问题中的大问题国家正在解决之中，我这里说的是中小问题，也就是中小型函闸泵站严重老化、中小型河渠沟港严重於塞的问题，这个问题已经非常严重，到了不解决就有可能出大问题的时候。据我调查的一些县市，“旱则一片枯黄，渍则一片汪洋”，连续下得三五天大雨，就要渍成大灾、造成重大损失甚至绝收。解决这个问题，县乡两级是缺乏能力的，只能是国家抬大头。很高兴，不是我个人而是全省农民很高兴，省委八届十一次全会通过的《意见》已经把这个问题列入到了当前需要解决的十个问题的第一个问题之中。这是湖北农业、湖北农民期待多年的一件大好事，这真是湖北农业和湖北农民的福音！欢喜之余我在想，省里财力也有限，我们还应该两头去努力，一头是向上努力，争取中央必要的扶持，使其纳入国家新农村建设尤其是粮食主产区扶持的大计划之中；一头是向下努力，基层应该并且可以有所作为，都说是“毛泽东时代修的水利”，还不是本地干部群众挖出来的河吗？虽说时代不同了，但是只要下定决心干，没有干不成的事。另一个问题是乡村债务，也是一个

老大难的问题，我调查的有个县村级债务3.6亿元，村平47

万元，人平368元，百万以上欠债大村69个；乡镇债务也

是3个多亿，乡平上千万元。有的地方问题严重到了“工作无法运转只有借、干部无法维持只有换、事业无法发展只有拖、讨债无法应付只有躲、债务无法化解只有等”这样的地步。基层的感觉是，上头对这个问题好像一直“存而不议”，当然也想了很多办法，但终究没有能从根本上解决问题的好办法，总是年年强调“锁定旧债，禁增新债”。实际的情况是旧债锁不住，新债禁不了。这个问题必须面对，必须拿出有效举措，还要抓紧，不能再拖了。我认为，一是要依靠群众，尊重群众的首创。据我了解，老百姓和基层干部还是想了很多办法也有效果。比方说自发组织起来清帐核债、换据降息、农户之间互相冲抵、清收欠款党员干部带头、变现资产、用外出打工农户土地流转收入还他们的欠债、精减村组干部、紧缩开支、民主理财等等。二是国家应该“买自己的欠单”。有迹象反映国家可能要解决普九方面的欠债，还应该扩大买单，比如当年应该国家和政府负担而转嫁给乡村负担造成的欠债，还有过度征税、不据实征税造成的欠债等等。最近我们国家一口气免了非洲不少的欠债，自己家里的欠债应该也有财力解决一些。三是在相关政策上给予适当的空间。比如在允许制定还债计划、依法清债、清收历年欠款、土地流转收入还债等方面是可以考虑稳妥出台政策的，还可考虑负债过重的乡村纳入新时期扶贫范畴来支助，或者请上下部门单位和大中小型企业对口帮扶化债，像扶贫攻坚那样，作为系统

工程，制订完整规划，限定时间完成。五、深化农村综合改革，转变政府工作职能。改革为新农村建设提供政治体制和经济服务体制支持。

9月初,国务院召开全国农村综合改革工作会议，要求力争五年时间或更长一点时间基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革的任务。湖北的乡镇综合配套改革已经先行一步，走在全国农村综合改革前面，并且已经取得阶段性的重大成果。主要是从体制上开始消除机构臃肿的弊端；减轻了财政支出压力；提高了农村社会化服务水平；更新了思想观念，促进了干部队伍建设；改善了干群关系。在目前形势和条件下继续深化改革存在一些困难和问题，主要是孤军深入困难多、部门利益协调难、法律政策适应迟、中介组织发育缓、乡镇债务压力大、政府职能转换慢，再加上县市改革没有动，上下不配套。湖北下一步应该怎么搞？省委省政府已于近期召开会议作出新的部署，我们要抓紧贯彻落实。我个人体会，一要正确认识国务院农村综合改革与湖北乡镇综合配套改革的关系，正确认识湖北乡镇综合配套改革的形势，抓住历史机遇，乘势而上，巩固改革成果，推进改革深入，提前完成国务院提出的农村综合改革目标任务。二要把握湖北农村综合改革下一步工作的重点，即进一步巩固和完善“以钱养事”新机制，进一步明确和转变乡镇政府职能。要强化新机制的宣传推广工作，建立与老百姓的互信关系，提高社会的认可度，创造这种新机制运行的优良环境。要加大新机制建立初期的政府支持和鼓励，使他们能够迅速地站得起来、走得出去，办得好

事，真正能担当起为农服好务的职责。要在重点推广“三种模式”的基础上，鼓励大胆创新，放手探索，只要有利于提高为农服务质量，老百姓又能接受和喜欢的形式都可以搞。要逐步淡化行政色彩，提高其自我管理、自我约束、不断创新、持续发展的内在能力。要加强政府监督和社会监督，建立健全监督评估机制，使其始终保持为农服务的本色而不致于异化。要建立完善相关的政策和法规。用法律和法定的的形式明确他们的性质、宗旨、地位、组织形式和他们的权利、义务，使他们的活动有法可依，使他们能够迅速地健康地成长壮大。要根据市场经济要求，结合本地工作实际，服务百姓发展需求，来确定乡镇政府职能，规范乡镇工作，规范干部行为。三要进一步解决好改革过程中的一些问题。要完善全员养老保险工作，进一步做好分流人员安置工作；要加大转移支付力度，减缓县市改革成本压力；要继续探索农村公益事业建设的途径；要进一步做好财政供养编制人员的网上公示和实际监管工作；要加强制度建设，完善改革之后的相关工作制度，特别是引导和促进政府转变职能的考核评估制度。与此同时，按照国务院会议要求和省委会议要求，进一步做好农村义务教育改革、县乡财政体制改革、国营农场改革、小三场改革、林业产权改革等改革工作。

六、加大招商引资力度，发展乡镇企业和县市工业，加快小城镇建设步伐，壮大县域经济。

这一块主要关系“集体经济的发展”和“财政收入的增加”，它是农村中的城市工作、农业中的工业工作、生产中的建设工作。对这一块上下都已形成共识并高度重视，都在拼

搏求索努力做大做强，有的甚至全神贯注和全力以赴。我在前面把有的地方主要领导“两只手死死抠住这条鱼”说成“屁股不正”的问题，其实，这要从两个方面来看，一方面是这一块虽然成效显著但还做得不够，湖北跟过去比，已有长足发展，跟沿海比，确实差距很大。还要进一步加大结构调整力度，加大扩权强县力度，加大招商引资力度，加大财政金融支持力度，进一步激发民间创业热情，激发自我创新活力，培植长期发展后劲，形成互相赶超态势。另一方面，我们要正确处理这一块与新农村建设的关系，要把握重点，党的三领导人都曾明确指出，地市以下的党委政府必须把农村工作放在第一位，新一届党中央更是把农村工作提到全党工作的重中之重的地位。重中之重的地位是应该在总体部署、资金投向、领导分工、时间分配等主体要素上体现出来的。我们不能舍本逐木、因小失大。我们还要正确理解、统筹安排。要把这一块纳入到新农村建设中来，因为它本身就是新农村的重要内容，而且是新农村建设的快速发展极、重要支撑点、有力推进器。但也不要因此以偏概全，甚至让这一块挤占了甚至遮盖了、代替了新农村建设。同时，新农村建设中的新村庄建设完全可以纳入到这一块来共建，要把发展乡村企业、加快小城镇建设与村庄建设结合起来，通盘考虑未来社会的发展和农民的减少、村庄的合并以及今后国家对农村基础设施和公益事业的建设情况，编制好村庄建设规划，有计划有步骤地建设新村庄。不过有一条，千万不能违背农民意愿、加重农民负担去要求农民折旧房建新村，那些个徽派和

欧式新村则大可不必推广。

七、以增加农民收入为中心，以现代化农业为方向，发展农业生产。

一说到新农村建设，很多人眼睛就自然地盯在“新”字上，其实老农业也就是传统农业还是要认真去抓的。我有这样一个“守旧”的观点，那就是当我们基层政府的工作职能并没有真正地实行从生产到市场、从管理到服务的彻底转变的时候，我们不要急着把过去的工作职能全部丢掉了；即使我们的工作职能真正转变到位了，有些传统的工作还是要做的。农业不比其它产业，多少年变不到哪儿去的。比方说抓好当前的农业生产，尤其是搞好抗旱排渍、防病治虫、兴修水利、推广科技等等，你就别指靠万能的市场去做，也别尽信着那些专家学者去鼓吹。刚刚过去的全省稻飞虱防治的经验教训是能够说明一些问题的。当下，我们要抓好农业生产，稳定发展粮食，保证农民收入，这是新农村建设的最基本的内容。以此为基础，朝着现代化农业的方向去努力，才能实现新农村建设提出的“生产发展”的重要目标。要加快优良品种的推广，粮食主产区和农业大省要有国内外知名粮食品牌和农产品品牌，要改变“什么东西都有，什么都拿不出手”的尴尬状态；要做大做强龙头企业，要把湖北的福娃和国宝桥米做成像内蒙的蒙牛和伊利那样，要改变“龙头企业不少，个头普遍偏小”的“矮人国”现象；要着力发展支柱产业，粮棉油三大老产业之外，要大力发展蔬菜业、果茶业、畜禽业、水产业；要按照刚刚出台的《农民专业合作社法》，发展和完善农民专业经济合作组织；要提高农产品的出品创汇

率和农业的核心竞争力，让更多的湖北农产品走出国门，有更大的市场和更高的地位。要逐步建立农业社会化服务体系、农产品市场体系和对农业的支持保护体系三大体系，这是发展现代农业的三大支柱。在目前的国情和省情下，要想农民生活宽裕，还是主要依靠农业生产发展，只有实现农业现代化，才能实现农民的小康。

八、占领三片阵地，健全三项制度，开展三项整顿。

这主要是农村精神文明和民主政治方面的建设。三片阵地是指请客送礼、赌博抹牌、封建迷信这三块。多少年来一直提的是刹三风，但一直刹不住，我想问题在于“无产阶级没有去占领它”，建议从多搞活动、广建阵地、活聘人才、长定机制等方面去努力。健全三项制度指的是村委会的直选、村民议事和村务公开等三项工作的规范。当前群众反映最强烈的是一事一议没有为群众办事更没有让群众议事，必须改进；还有村级财务公开的问题，要真正做好村级财务“双代管”工作，把钱管住而不仅仅把帐管好，还要发挥村民理财小组的作用，把住支出关。开展三项整顿指的是要坚决打击吸毒贩毒、赌博公司（包括买码）和涉黑团体（包括宗族房头势力和地方恶势力），维护农村稳定和谐。特别提一下村支书建设的问题，村支书是新农村建设的第一责任人，是党在农村的第一形象代言人和事务代理人，非常关键。据我调查，有些地方存在着“上头任务重、下面困难多、文化水平低、致富技能少、工资待遇差、政治出路无”等方面的问题。我们要把住村支书的准入关，还要创新村支书的选拨新机制，可以试行并推广县乡机关干部任村支书、

乡村企业厂长经理任村支书、农村经济合作组织负责人任村支书、专业大户任村支书、打工回乡青年任村支书、大学毕业生任村支书等多种模式，当前要加大对村支书的岗位培训，适当提高村支书的工资待遇，有条件的地方要给村支书建立保险，还要考虑建立优秀村支书提干转正的制度。要让村支书愿干、能干、会干，充分发挥他们在新农村建设的前线指挥员作用。

九、统筹城乡发展，为农民工服好务。

统筹城乡发展一个突出体现是在财政收入分配上，目前国家和省一级实行的“三个高于”的政策，在旧的分配格局上已经对“三农”工作有了很大倾斜，但还不足以体现“反哺”和“支持”，更不足以填补“三农”需要的缺口，投入不足将是很长时间存在的“三农”问题。国家和省级财政要更多地倾斜农村，不仅要在增量上体现，还要在总量上体现，要在农与工、城与乡的分配总比例上看得出“另一个趋向”来。当前要统筹解决的是两项改革和两项改善，即改革农村教育与卫生体制，改善农业生产条件和农民生活条件，农村的这四件事情要等同城市一样对待。要逐步建立和健全农村三大保障新机制：农村义务教育新机制，农村合作医疗新机制，农民最低保障和养老保障以及农业灾害保险新机制，这“三大机制”“四件事”是构建农村市场经济体系、稳定和发展农村的基础工程。现在农村的主力军已经离开了农业主战场，农民工已经发展成两亿大军了，超过了传统意义上的工人阶级，并且以每年600—800万人的速度在递增。但无论城市还是农村，整个服务工作都显得滞后和缺位。我们要按照国务院文件确立的40字基本原则开展工

作，当前迫切需要为农民工提供四大保障，即劳动工资保障、生产安全保障、工伤大病保障、子女上学保障。要动员方方面面的力量，为农民工搞好八项服务，即土地权益服务、计划生育服务、技能培训服务（当然不仅要培训转移的农民，也要培训扎根的农民）、就业开放服务、生活居住服务、合同监管服务、民主政治服务、法律援助服务。占总人口1/7比例的农民工，还应该设有专门的领导（上十个党委政府职数里拿一两个专职）和专门的机构（几十个部办委局里设一两个农民工部门）来管理，建立并健全这样的领导体系和组织机制确有必要。另有一项建议，根据城乡统筹的原则，针对农村劳动力大量转移和征收困难、用非所收的实际情况以及农民应该享有的平等国民待遇，我认为湖北农村还存在的农民筹劳（劳平10个工、

折资50元）这项负担可以考虑取消。十、改进工作作风，解决政策落实中的六个问题。近几年，干群关系发生了重大变化，用我个人的经历说，

过去下乡老百姓唆狗子咬你，现在下乡农家大嫂打荷包蛋你吃。为什么有这么大的反差，一是党的农村政策好，二是基层干部落实党的农村政策也做得很好。有没有政策落实上的问题呢？有的。我从基层来，我经常调研到基层去，听群众反映有这么六个方面的问题。一是违反政策的问题，比如有的地方加重农民负担（过去以税费加负担，现在以服务加负担；过去找农民收，现在从上面扣；过去直接加给农民，现在很多转嫁方式），以上挤下，违规操作等；二是截留政策的问题，有的地方于我不利、和我不合的上级政策就不予贯

彻宣传，比如有的地方就没有很好地传达国务院关于禁增新债中不准向乡镇下达招商引资指标的三项规定等；三是折扣政策的问题，比如有的地方少发、漏发国家下达的两补资金；四是扭曲政策的问题，也就是乡亲们说的歪嘴和尚念经——政策落实走样了；五是敷衍政策的问题，开个会，讲个话，摆个现场，拍个图片，写个材料，算贯彻了，算落实了；六是拖延政策的问题，电视广播已经播了好几个月了，可老百姓迟迟不见政策下村来。改进工作作风，就要有针对性地整顿和解决这些问题，切实提高落实质量，充分发挥政策效益，让老百姓尽享政策实惠。改进工作作风也不仅限于农村几级党政组织，也包括各级部门单位。无论中央还是地方，几乎没有哪一个部门不涉农，没有哪一项工作不涉农，大家要真心实意地、齐心协力地为新农村建设作具体的、实在的贡献，尤其是一些掌握资金、项目等关键要素的权力部门，要树立“用好纳税人的钱，办好老百姓的事”的正确的权力观，长为农村开绿灯，不给基层亮黄灯，莫图私利设红灯。当前要在政府投资整合上顾全大局，上下联动，自拆关卡，多行方便，使国家对新农村建设的投入能够发挥最大效益。

——鄂州市统筹城乡发展调研报告

根据省委书记罗清泉同志在鄂州调研时的指示精神，由吕东升同志牵头，省委办公厅、省委政研室、省委财经办（省委农办）和鄂州市委组成联合调研组，就鄂州城乡一体化试点工作进行了专题调研。正是春暖花开的好时节，调研组沐浴着细雨轻风，往来穿梭在1593平方公里的鄂州大地上，看主城、赏新城、访乡镇、进社区、问农户，上上下下开了多场座谈会，里里外外看了几十个乡和村，方方面面接触了上百名干部群众，总的感觉是一句话，鄂州城乡一体化试点已经取得“一年重点突破”的明显成效，发展态势良好。借用两句赞美春天的诗来形容：东城渐觉风光好，红杏枝头春意闹。

一、鄂州城乡一体化试点主要作法

鄂州市委、市政府贯彻落实科学发展观，按照省委、省政府关于统筹城乡一体化试点要求，坚持把工业和农业、城市和乡村、城镇居民和农村居民作为一个整体，统筹谋划，系统研究，着力推进城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化、社会保障一体化、市场体系一体化和基层党建一体化。省委书记罗清泉对鄂州试

点工作给予充分肯定，省长李鸿忠评价说：“鄂州城乡统筹和改革创新工作做得很好，为湖北提供了城乡统筹的范例。”

（一）统筹城乡规划，推进空间布局一体化。科学规划是推进城乡一体化的前提和基础。鄂州坚持“全域鄂州”的规划理念，面向全国借脑借智，邀请多家知名专业机构，对鄂州城乡发展进行高水平设计，以科学规划引领城乡一体化进程，相继编制完善了四个层次的规划：一是鄂州市域“一主三新十特百新村(新社区)”总体规划。把市域作为一个整体科学布局、科学定位，构建以主城区为中心，葛华科技新城、红莲湖旅游新城、花湖工贸新城3座新城为支撑，10个特色镇为节点，106个中心村(新社区)为基础的城乡空间格局，建设宜居宜业组群式大城市。二是3座新城和乡镇规划。3座新城在参与鄂州城市功能分工的同时，主动与武汉城市圈内其他城市对接，增强发展实力；加快基础设施的配套，提升产业的承载能力；按照各自的功能定位尽快形成文化特色和产业特色；做强做大支柱产业，进一步强化支撑作用。10个特色镇和其他建制镇根据各自的区位优势、资源优势、产业优势和经济结构、人口分布、社会发展水平等因素进行合理定位，建成各具特色的商品集散型城镇、工业主导型城镇、特色旅游型城镇、交通枢纽型城镇。三是长港示范区规划。按照“生态长港、吴楚水乡”的发展理念，围绕“五位一体”(产业发展、基础设施、生态环境、镇村建设、特色旅游)精心规划设计。以建设特色旅游示范村为重点，打造民居大观园。规划建设的百里长港示范区，将彰显“百湖之市”的水乡特色、

“江、湖、港”交融相映的生态特色，建成后力争成为起点高、特色明、效果好的城乡一体化样版。四是中心村(农村新社区)规划。在全市现有320个行政村的基础上，顺应农村人口、产业、生产要素聚集的规律和经济社会长远发展的要求，重点规划建设106个中心村。今年4月份各中心村的规划全部完成。鄂州试点规划得到方方面面的充分肯定。建设部专家说：将城乡融为一体进行全域统筹规划的城市，鄂州在全国是第一家。

（二）统筹产业发展，推进城乡产业一体化。产业一体化是城乡一体化的支撑。鄂州市按照省政府主体功能区规划和武汉城市圈产业分工安排，大力推进特色优势产业发展，加快形成互融互补的城乡一体化产业发展格局。一是着力推进优势工业和高新技术产业集群式发展，打造全省新型工业化示范区。加大招商引资、项目建设力度，强力推进优势工业和高新技术产业集群式发展。2009年，全市续建和新开工的亿元以上项目达80个，共完成投资135亿元，同比增长77.0%；工业完成投资141亿元，同比增长51.6%；高新技术产业实现产值83.5亿元，同比增长25.1%。冶金、能源、建材、模具材料、纺织服装五大产业集群形成规模。二是着力发展现代农业，打造“武汉城市圈”都市型农业示范区。加快农业结构战略性调整，进一步壮大水产、畜牧、蔬菜、林果四大特色支柱产业。大力推进农业产业化经营，培育龙头企业，初步形成了粮食加工、水产品加工、畜牧加工等多条产业链。水产品加工在全省保持领先地位，大中型水产品加工

企业发展总数达276家，转化水产品总量达50.02%。三是着力发展生产和生活性服务业，打造全省现代服务业发展示范区。重点支持现代物流业、旅游业、金融保险业、信息服务业等现代服务业发展。加快建设三江港区、主城区和花湖工贸新城三大物流基地。围绕“一都两湖”，打造三国吴都文化游、梁子湖休闲度假游、红莲湖运动健身游。现代服务业成为鄂州经济快速增长点。四是着力推进节能减排，打造省级循环经济示范区。优化能源结构，提高环境保护标准，减少污染物排放和能源消耗。建立多部门联动的减排工作机制，实行环境准入制度。2009年，实施了葛店开发区和梁子岛污水处理、鄂州电厂脱硫、鄂钢烧结脱硫等一批节能减排重点工程，全面完成省政府下达的9个专项整治任务，淘汰小水

泥、小炼铁等落后产能136.6万吨。

（三）统筹基础设施建设，推进城乡生产生活基本条件一体化。基础设施建设是城乡一体化的基础环节和重要内容。鄂州市积极构建城乡统一的基础设施体系，把农村基础设施建设纳入公共财政范围，取得了良好的效果。一是加强城乡交通网络建设。构建对接武汉城市圈周边城市的交通网络体系，形成以中心城区为主轴，区、乡（镇）、村相互通达的区域交通“半小时经济圈”。提升农村主干路建设标准，在基本实现村村通水泥路的基础上，将硬化道路向大的自然

塆和产业基地延伸。2009年，市财政投入资金2000万元建

设10个特色镇，投入2400万元建设中心村，主要用于以道路交通为主的基础设施建设。二是加强城乡公用设施建设。

搞好统一布局规划，建设公用设施，完善服务功能。加大农业生产基地的电网建设和村庄路灯建设，做好安全饮水工程，加快推进电话、电视、宽带网三网融合和基站延伸，积极推进城市天然气管道向城乡结合部村庄延伸，加大沼气池的建设力度。2009年市政府承诺的为民“十件实事”，其中公用设施建设有四个方面。筹资4000万元，解决80个村10

万人饮用自来水问题；筹资3060万元，建设大中型沼气工

程4处，建成农村户用沼气池8000口；筹资1318万元，建

设农村村级卫生室36个、乡镇卫生院5所、社区卫生服务

中心2处；筹资2800万元，按规划布局完成22所农村初中寄宿制学校建设。三是加强农村生态保护和农业生产基础设施建设。现已启动梁子湖流域生态修复工程，开展洋澜湖、花马湖、三山湖水网整治和生态修复。开展农村绿化工程建设，开展“清洁乡村、美化家园”活动，改造排涝泵站，发展农业机械化，建设农产品质量安全检测监测系统、病虫害和动物疫病监测防治系统。鄂州市委书记范锐平介绍说：城乡基础设施统筹建设是鄂州城乡一体化的一个重要着力点和主要突破口，这些年农村基础设施欠账太多了，政府应该“一往情深，倾力投入”来还债，我们重点开展“六网”建设，“六网打尽，无缝覆盖”，农民生产生活条件上了一步新台阶。

（四）统筹社会事业发展，推进城乡公共服务一体化。公共服务与公平正义紧密关联，“比太阳更要有光辉”。鄂州市按照推进公共服务均等化的要求，加快农村公共事业建设步伐，让公共财政的阳光普照农村大地。一是建立城乡一体

的公共财政制度。调整和优化财政支出结构，扩大公共财政覆盖农村范围，确保财政支农投入总量和比重逐年增加，建立健全促进城乡基本公共服务均等化的政府投入机制。2009年对区乡镇财力补助为4171万元，安排城乡经济一体化建

设资金24973万元，城乡基础设施一体化建设资金106808

万元，城乡社会发展一体化资金3082万元，社会保障一体

化资金12814万元。二是推进城乡教育均衡发展。着力调整农村教育布局和结构，促进农村小学及幼儿教育向乡（镇）和农村中心村集中，初中向乡镇集中，高中向市、区政府所在地集中。计划用五年左右时间，重点建设103所规范化的

中小学，逐步将全市农村中小学由现有的284所调整为103

所。加大投入力度，改善农村办学条件，加快建设22所农村寄宿制学校，对布局调整的重点中学进行标准化建设。建立全市教师合理流动机制。大力发展职业教育，完善职业教育助学机制。三是大力发展农村卫生事业。合理配置城乡医疗卫生资源，推进城市医疗卫生资源向农村延伸。提高公共医疗服务水平，完善医疗保障制度。深入推进新型农村合作医疗制度，提高农民“参合率”。建立完善卫生服务网络，计划安排3年内完成市中心医院、中医医院、妇幼保健院、二医院、市精神病医院改扩建工程。正在建设三个区的社区卫生服务中心和四个街道的社区卫生服务站，完成新一轮乡镇卫生院三项建设和所有村卫生室建设。四是繁荣城乡文化体育事业。建设三国吴都博物馆、综合体育馆、图书馆、体育职业艺术学校等城市文体设施。仅博物馆的投资就达1亿元。

以乡镇为依托，以村为重点，以农户为对象，建设“乡有站、村有室、组有户”的文化网络，增强先进文化对农村的辐射力。计划到2011年，建成各区综合文化馆，维修改造和新建20个乡镇综合文化站，实现农民体育健身工程全覆盖。

（五）统筹公共管理体制机制创新，推进城乡社会管理一体化。社会管理一体化涉及到城乡一体化最根本的制度改革。鄂州市在户籍管理制度、社会保障制度等方面积极改革，为推进城乡社会管理一体化作出了可喜的探索。一是建立城乡无差别的新型户籍管理制度。改革户籍二元结构，实行城乡一体的新型户籍管理制度。以居住地登记户口，以合法固定住所和稳定职业为基本入户条件，实行法制化、证件化、信息化管理。将流动人口纳入整个社会服务和管理体系。二是建立城乡一体的社会保险体系。建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的农村养老保险筹资机制，加强城乡养老保险制度衔接，建立适应劳动力在城际间、城乡间流动的养老保险关系转移绿色通道。梁子湖区2万名60岁以上老人自

今年元月开始享受每月55元基础养老金。按照统一经办机构、统一服务流程、统一政策体系、统一网络平台的要求，稳步推进城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险、医疗救助“四网合一”，居民参保不分城乡，不按身份，不设门槛，逐步实现可衔接、可选择、可转换。全市医疗保险覆盖人数达99.13万人，综合参保率93%，居全省领先水平。落实农民工参加工伤保险“平安计划”，落实失业人员保险待遇，完善生育保险政策，扩大参保范围。完

善经济适用住房和廉租房制度。全面启动非公有制企业建立住房公积金制度，帮助农村特困家庭改造危房、新建住房，解决城乡低收入家庭住房困难。三是建立城乡一体的社会救助体系。完善城乡低收入群众救助办法，将城市低收入群众救助制度延伸到农村，并统一救助标准。完善城乡一体的医疗救助制度，加强医疗救助制度与医疗保险制度的衔接，逐步扩大救助范围，提高救助标准。大力加强福利院建设，建立城乡一体的“三无”对象集中供养制度。

（六）统筹要素流通体系建设，推进城乡市场体系一体化。市场流通体系在城乡一体化建设中像血液一样重要。鄂州市积极采取有力、有效措施，大力推动生产要素在城乡之间自由流动。一是完善城乡流通体系。一批设施先进、功能完善、交易规范的鲜活农产品二级批发市场正在建设，初步形成了以物流中心为核心，以二级批发市场为辐射点，以集贸市场、连锁超市便民店为基础，布局合理、辐射力强的农产品流通体系。投资6.5亿元建设的蟠龙市场被商务部核准为“双百市场”工程项目。二是培育市场流通主体。引导和鼓励农民发展各类农产品流通合作组织、协会，发展运销大户和农民经纪人队伍。武汉中百、中商百货在鄂州农村开设了60多个直营店、加盟店。武昌鱼集团等10多家企业与家乐福、武商、中商等大型商贸企业建立了稳定的合作关系。三是推进城乡要素流动。大力培育和发展物流配送、便民超市等新型流通业态，推进零售业城乡连锁化。鼓励外地和本市的大中型商贸流通企业到农村发展综合性服务网点，建设和

改造农资农家店。

（七）统筹党组织和党员队伍建设，推进城乡基层党建一体化。统筹城乡发展，关键在党。鄂州市积极加强基层组织和党员队伍建设，为统筹城乡协调发展提供了坚强保障。一是统筹推进城乡基层组织建设。创新组织设置模式，健全城乡基层组织网络，实现城乡基层党组织动态延伸和全方位覆盖。在全市开展“组织联建、队伍联带、活动联办、服务联动、保障联体，创建统筹城乡党建工作新格局”（简称“五联一创”）活动。按照“一主三新十特百新村（新社区）”的城乡空间布局一体化要求，以106个中心村（新社区）和43个城镇新社区为重点，合理调整基层党组织设置。依托龙头企业、行业协会和农业板块，建立“产业型”党组织。如恒大集团整合3个行政村建立的新社区，把党组织建立在房地产开发、旅游观光等产业链上，探索建立“村企共建”模式。加强城乡基层组织阵地建设，实现村级组织活动场所向组级延伸、向社区延伸。建立城乡党建经费保障机制，健全稳定农村基层干部队伍的激励保障机制和相应的社会保障制度。扎实开展城乡组织结对共建活动，全面提升城乡基层党组织建设水平。二是统筹加强城乡党员队伍建设。实施城乡党员干部“素质提升工程”，计划3年内将全市党员干部普遍轮训一遍。完善流动党员“双联双管”制度，建立健全流动党员信息库，构建城乡一体的党员动态管理机制。配置城乡干部人才资源，扎实开展选聘高校毕业生到村任职工作，大力实施“一村（居）一名大学生”计划和“乡土人才”工程。设立全市党内

帮扶基金，对城乡特困党员实施跟踪式帮扶救助。去年11月份，在郑州召开的街道社区党建工作经验交流会上，鄂州市推进社区活动场所建设、搭建服务党员群众综合平台的经验，得到中共中央政治局委员、中组部部长李源潮同志的充分肯定。

二、鄂州城乡一体化试点初见成效

通过全面实施城乡一体化战略，鄂州先行先试的改革初见成效，长期存在的城乡二元经济结构和公共政策的差异开始走向一体，经济发展提速，经济结构优化，城乡差别缩小。2009年，鄂州实现地区生产总值313.6亿元，比上年增长

15.2%，增幅居武汉城市圈第1位；地方一般预算收入连续三

年保持20%以上增幅；农民人均纯收入增速连续两年快于城镇居民人均可支配收入，城乡居民收入比由2007年的2.47∶1缩小为2009年的2.35∶1。

（一）主体产业基本形成，发展后劲明显增强。一是新型工业化稳步推进。鄂州因工而建、因工而立、因工而兴。2009年，鄂州市工业化率达49%，居全省第一；在工业中就业的人口达到16万人，占总就业人口的25.5%。鄂州在巩固发展壮大传统产业的同时，突破性发展电子信息、生物医药等新兴产业，工业发展由冶金一业独大向多业并举转变，逐步形成与城市功能区定位相适应的产业集群和产业体系，在未来区域竞争中形成了自己的特色和优势。近年来新引进了比克电池、宝业、华中科技、嘉吉烯王等一批大企业，逐步形成冶金、能源、建材、电子信息、生物医药、新材料、石

化深加工、装备制造、纺织服装、农产品加工等十大产业集群。二是现代农业加快发展，形成畜禽、水产、蔬菜、林果四大支柱产业和休闲农业、体验农业。畜禽规模化养殖率为59.7%，位居全省前列；连续三年被农业部评为全国生猪调出大市，被省农业厅评为畜牧业标准化先进市。水产板块已发展到60万亩，其中“吨鱼塘”精养鱼池面积达到23.7万亩；

2009年水产品人均占有量296公斤，渔民人均纯收入9417元，连续多年居全省第一。蔬菜、林果等优质农产品集中连片发展，特色农产品加工业不断发展壮大。三是现代服务业加快发展。围绕“一都两湖”，形成了三国吴都文化游、梁子湖休闲度假游、红莲湖运动健身游等精品旅游线路。社区服务业、房地产业加速发展。2009年现代服务业实现增加值68.22亿元，同比增长10.2%。鄂州市委副书记、市长陶宏高兴地介绍说：鄂州现代工业、现代农业和现代服务业互相促进的产业体系正在形成。这种城乡一体化现代产业形态是鄂州经济社会发展强大的生命力，它让鄂州充满活力，充满魅力，充满持续发展的后劲和潜力。

（二）农民向城镇转移加速，城镇化步伐加快。在“一主三新十特百新村（新社区）”规划的引导下，鄂州的工业向园区集中，土地向规模经营集中，农村人口向城镇集中，农民居住向中心村（新社区）集中，城镇化步伐明显加快。2009年，鄂州城镇化率达57%，在全省排第二位，呈现出全方位推进的态势。城市发展摆脱对主城区的单纯依赖，由一城带动向多城带动转变。主城区加快提升城市功能，巩固政治、

经济、文化中心的龙头地位，建成面积达到40平方公里，

常住人口40万人左右；葛华新城、红莲湖新城、梧桐湖新区与武汉对接，成为带动西部、南部区域发展的龙头；花湖新城与黄石相融，成为带动东部发展的龙头。三座新城摆脱了过去对区行政中心的依赖，根据经济流向和发展潜力重新规划、布局、定位，成为鄂州加快发展的重要支撑，也正在成为鄂东城市群发展最快的增长极。一批特色镇迅速崛起，带动辐射作用明显增强。在市、区、乡三级财政的强力支持下，特色镇拉开骨架，改善基础设施，完善服务功能，建设产业园和农民创业园，打造各具特色的工业强镇、旅游名镇，成为本区域农民进城务工居住的载体、龙头企业连接农民和基地的桥梁，辐射带动能力大大增强。譬如，燕矶镇被誉为“中国金刚石刀具第一镇”，碧石渡镇被誉为“楚天建材明星镇”，梁子镇是著名的水产品加工基地。中心村（新社区）建设还带来土地资源和公共设施建设成本的节约。据规划、国土部门测算，106个中心村（新社区）建成后，可节约耕地5.1万亩，相当于一个乡镇的面积，人均耕地可由现在的0.69

亩提高到0.73亩。拆迁户向中心村（新社区）集中安置还避免了因规划的短期性而造成的农民二次、甚至三次拆迁，有利于减少社会成本，有利于密切干群关系，有利于鄂州今后长远发展。

（三）农民生产生活条件明显改善，村容村貌焕然一新。通过推进农村路网、供排水网、电网、通信网、供气网以及农村新社区“1+8”综合服务中心建设，农民的生产生活条件大

大改善，农民享受到与城里人一样的公共设施和服务。实现交通网络全覆盖，村村通了水泥公路，硬化道路向大的自然

塆和产业基地延伸；公交车开进小村庄，95%的行政村通了

客车。实现供水网络的全覆盖，85%以上的农民喝上城里来的自来水。城镇供气、供电等公用设施向农村延伸。主城区和新城区管道燃气使用率达到92%，乡镇用气率超过50%，农村沼气入户率达到30%以上。在农村新社区，农民不出社区就能享受卫生医疗、就业培训、文化娱乐等公共服务。农村生态保护得到加强，农业生产基础设施不断完善。完成重点堤防以及病险水库整险加固工程、国土整理和低丘岗地开发工程，重点水系得到整治，重点区域生态得到修复。长港河道开始呈现出河畅、水清、岸绿、坡稳、景美的水生态自然风光。以一建（建沼气）、三改(改水、改厕、改圈)、四清(清垃圾、清路障、清渠道、清庭院)、五通(通路、通水、通电、通信、通宽带)为主要内容的村庄整治，改变了村容村貌，改善了人居环境。调研中我们深切感受到：鄂州城乡基础设施近年来确实有很大改善，城市比过去漂亮多了，印象中早些年的鄂州是个“光灰城”，现在马路宽阔，楼台别致，公园幽静，是个“宜居城”。农村面貌也发生根本性变化，路变平了，河变宽了，树变多了，水变清了，房变高了，村变美了，生产生活条件变得比过去好多了。大家都说，乡村调查如同乡村旅游。

（四）农村社会事业加快发展，城乡公共服务均等化水平显著提升。通过深化改革、创新体制机制，农村的教育、

卫生、文化、体育、社会保障等事业全面发展，向城乡居民提供的公共服务逐步实现均等化。附加在户籍管理上的歧视性政策和不合理限制规定基本消除。农村办学条件得到明显改善，基本形成义务教育均衡化、高中教育普及化、职业教育多元化、成人教育终身化的现代国民教育体系。城乡医疗卫生资源得到合理配置，形成覆盖城乡的公共卫生服务体系。城乡文体设施更加完备，并对城乡居民开放。在全省率先完成乡镇综合文化站改造、农家书屋建设，“乡有站、村有室、组有户”的文化网络基本形成，农民体育健身工程开始向

自然塆和社区延伸。启动新型农村社会养老保险工作，城乡

养老保险制度实现无缝对接，适应劳动力需求的养老保险关系在城际间、城乡间自由转移。城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗、医疗救助实现“四网合一”。有了医保“撑腰”，农村看病就医的人员大幅度增加，城乡医院家家爆满，医生个个紧俏，农民一改过去“小病拖着，大病扛着，得了绝症就等着（死）”的“不敢看病”状况，现在“有病岔到（尽管）去看”，基本实现“病有所医”。城市低收入群众社会救助制度向农村延伸，城乡实行统一救助标准。城区符合集中供养的“三无”对象全部纳入城市福利中心供养，乡镇符合供养条件的全部纳入乡镇福利院集中供养。城乡统一的劳务用工、子女入学等政策更加完善。城乡劳动者社会保障实现全覆盖。调研座谈会上，横山村支书罗修安用一首顺口溜表达了农民的心声：“种田不要税，读书免了费，看病不太贵，老了还装个保险带（养老保险），农村政策确实好，

农民感谢党关怀。”

（五）农村精神文明建设得到加强，民主管理不断推进。新的农村社区居住模式打破了以家族、宗族为特点的传统居住格局，从源头上减少了邻里矛盾、家族矛盾，为建设“乡风文明”的社会主义新农村创造了条件。一批农村新社区和自然村塆积极开展“文明新村”、“和谐农家”等创建活动，提升了

村民素质，树立了文明新风尚。庙岭镇恒大社区制定居民文明守则，倡导科学、文明、健康的生活方式，倡导崇尚科学、尊老爱幼、邻里和睦、勤劳致富、扶贫济困的社会风尚；社区成立文体协会、腰鼓队、篮球队等文体队伍，利用文化活动中心、文化广场等阵地开展读书周、书画展、听楚剧、扭秧歌、篮球赛等文体活动；举办文明楼栋、五好文明家庭、好婆媳、好妯娌、好邻里、美德少年等精神文明创建评比和“居民文明素质教育培训班”活动，居民的文明意识和水平不断提升。新庙镇英山村被省文明办评为全省十个文明新村典型之一。一些新社区以村务公开、村民自治为基本要求，建立新型乡村治理机制，提高了民主管理水平。新社区建立以党支部为核心、以居民代表大会为民主决策机构、以“一事一议”为决策方式、以居民委员会为执行机构的社区自治管理体系；由村民代表选举产生理事会、监事会成员，负责对社区各项事务的管理和监督，推进了社区的民主化管理。

（六）农村基层组织建设进一步加强，党在农村的执政地位进一步巩固。全市普遍推行了“两委”议事决策制度和党风廉政建设制度，健全和落实发展党员“两票一公示”、党员

“设岗承诺”、流动党员“双联双管”、党员“三评”制度，大力实施“领头雁工程”、“人才工程”和“一村（居）一名大学生”工程，为加快推进城乡一体化奠定干部基础，提供人才支撑。城乡一体化试点让乡镇干部找到了“三农”工作的抓手和为老百姓办事的最好舞台。新村（社区）建设、均衡城乡公共服务、国土整理和农业基础设施建设让农民得到了实惠，干群关系得以改善，基层组织的凝聚力和战斗力得以提高。

鄂州城乡一体化试点虽然时间不长，但变化很大，农民的感受最真切，也最权威。恒大社区老百姓总结了这么几句话：“通过城乡一体化建设，产业火起来了，口袋鼓起来了，村庄亮起来了，新风树起来了，服务实起来了，农村与城市条件差不多，当农民同当市民一样牛！”

三、鄂州城乡一体化试点基本经验

鄂州城乡一体化试点之所以进展顺利、初见成效，从根本上讲，是省委、省政府正确决策、加强领导，省直有关部门积极参与、鼎力支持，鄂州市统筹谋划、强力推进的结果。省委、省政府从全面建设社会主义新农村、加快推进城乡经济社会发展一体化的大局出发，作出了在鄂州开展城乡一体化试点的重大决策，并作为全省新农村建设四个层面的试点之一，纳入省委、省政府重点工作部署。省委书记罗清泉深入鄂州现场办公，省长李鸿忠深入鄂州专题考察，就试点工作的指导思想、重要原则、主要目标、工作方法等提出明确要求，为试点工作指明了努力方向，提供了重要保证。其他省委、省政府领导也分别到鄂州调研指导，有的还在鄂州办

点，帮助探索试点经验、解决实际问题。省委常委张昌尔多次主持召开试点工作联席会议，协调解决试点工作中的具体困难和问题，推动了试点工作的顺利进行。省直有关部门按照省委、省政府要求，积极与鄂州市签订市厅共建协议、建立市厅合作共建机制，从政策、资金、项目等方面加大帮扶力度，对试点工作给予了很大支持。鄂州市上下一心，精心谋划、周密部署，探索创新、开拓进取，试点工作取得了初步成效。一年多的实践有力证明，统筹城乡发展，是继家庭联产承包制之后又一场深刻的革命。从试点工作本身来讲，有许多经验值得推广。

（一）突破传统的二元发展模式，坚持“统筹城乡、以城带乡”的根本方针。统筹城乡发展，实现城乡一体化，是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡协调发展的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径。这是科学发展第一位的根本方法，是我国整体跨入“以工促农、以城带乡”阶段建设新农村的全新理念，它突破了长期形成的城乡二元体制的束缚，摆脱了传统的就“三农”抓“三农”的固有思维，将农村建设置于城乡大系统中来谋划，将农业发展置于工农大系统中来推进，将农民问题置于社会大系统中来思考，以城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会管理、市场体系“六个一体化”为推进路径，既能促进公共资源在城乡之间均衡配置，又能促进生产要素在城乡之间自由流动，农村的发展因此增添动力，城市的发展因此增添后劲，城乡发展的“加法效

应”（甚至是“减法效应”）变成了“乘法效应”。毛泽东同志打过这样一个比方，过河首先要解决“桥”和“船”的问题。统筹城乡发展，实现城乡一体化，就是建设社会主义新农村的“必经之桥”和“必乘之船”。

鄂州城乡一体化实践，实现了革命性的转变。一是在总体思路上突破二元结构，坚持城乡统筹。坚持以科学发展观为指导，用统筹理念促进城乡资源、生产要素的优化配置和互动融合，用城市理念改造农村，用居民理念转化农民；以体制机制创新为突破口，大胆破除城乡二元结构，不断缩小城乡差别，率先在全省实现城乡一体化。鄂州城乡一体化既不单纯是新农村建设，又不单纯是新型城镇化，更不单纯是新型工业化，而是新形势下推动区域发展的新理念、培育新的竞争优势的新战略、搭建科学发展平台的新举措。二是在重大体制上突破二元结构，坚持城乡统筹。制定城乡规划、产业发展、基础设施建设、公共服务、社会保障、市场体系建设和党的基层组织建设等七个一体化文件，改变长期以来城乡分割的政策差异，实现城乡在政策保障上平等、产业发展上互补、国民待遇上一致。三是在发展路径上突破二元结构，坚持城乡统筹。坚持以城镇化带动城乡一体化。城镇化是城乡一体化的引擎，鄂州提出“1311”四位一体的空间布局就是着力发展城镇化，带动新农村建设，并且是变过去一城带动为多城带动，变过去中等城市带动为中小城镇和农村社区多极带动。坚持以工业化推动城镇化和农业产业化。无工不兴，兴工既兴城，又兴农，工业化既是城镇化的马达，又

是农业产业化的动力。鄂州一方面大力发展高新科技型的工业企业，促进主城新城的发展壮大；另一方面，积极发展农产品加工业，发展生态环保型企业，形成农业产业化龙头，带动农村产业发展、群众致富。坚持以新农村建设促进城镇化、工业化发展。从长远看，鄂州在国家耕地总量平衡的刚性约束下，土地资源不足、发展腹地不够是最大的隐忧和软肋。为此，鄂州在注重城区、开发区土地资源集约、节约利用的同时，统筹城乡发展推进迁村腾地和中心村、中心社区建设，为城镇化和工业化发展提供后备土地资源。与此同步，通过加大农村基础设施建设和促进公共服务均衡发展，提高农村投资回报率和农业产出率，吸引更多城市资本流向农村，解决新农村建设投入严重不足的难题。

（二）突破传统的城乡规划模式，坚持“全域鄂州”整体布局。规划是龙头和先导，规划是品牌和形象，规划是生产力，科学的规划是实现城乡一体化的灵魂。统筹城乡发展，必须首先统筹城乡规划；城乡一体化，第一位的工作应该是城乡规划一体化。以“全域鄂州”的规划理念统筹城乡空间布局，是鄂州城乡一体化试点“亮点纷呈”中的“第一颗星”。有这样一个例子让我们比较清晰地看到从过去“城乡各自规划”到现在“全域鄂州规划”的突破。前些年鄂州市在主城区“超前规划”建了一个自来水厂，设计供水能力是30万吨，但主城

区实际需要只有12万吨，而主城区的周围农村，却苦于没有能力普遍建水厂，只能做“小打小闹”的“穷规划”。对此，老百姓有一说法：“城乡两张图，隔着一堵墙；有水流不动，

无法去共享！”现在鄂州安全用水统筹规划，全市筹资1.42亿元，将主城区自来水公司和各区自来水厂供水管网向农村延伸，24个乡镇（街道）有23个连通了自来水主管网，52万农村人口喝上了与城市同质同价的自来水。那个“超前规划”的自来水厂真正起到了“水龙头”作用，18万吨的闲置生产能力得到“尽情发挥”。这就是全域规划带来的资源平等配置所产生的“神奇效应”！

分析“全域鄂州”规划理念，其内涵就是建立统筹城乡发展的城乡规划机制，统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，使政府站在城乡经济全局的视角来有效配置城乡要素资源，实现“城市乡村共繁荣，农民市民同发展”。其实质就是打破传统的城乡分割规划的格局，把城市和农村“统起来规划”，把一二三产业、经济政治文化社会生态和党建“统起来规划”，形成“二元一体”、“三业一体”、“六位一体”的规划格局。其核心价值是对城乡一体化的两大根本性标志

——“公共资源的均衡配置、生产要素的自由流动”，起着十分重要的引领和调控作用。

“全域鄂州”规划成功地做到了“四个改变”、“三个实现”。“四个改变”：改变过去城乡分割规划为城乡统筹规划；改变过去区域分割规划为区域联动规划；改变过去产业分割规划为产业协调规划；改变过去注重按行政层级编制规划为按经济流向和发展潜力编制规划。“三个实现”：一是实现地理区位与经济区位匹配。鄂州城乡一体化的“城”不仅仅局限

于鄂城，它还包括黄州、黄石，特别是武汉。借助“试点”所形成的倒逼机制，可以打通鄂州城乡与周边城市的“界限”，密切城际之间的联系，达到区域生产要素为我所用的目的。二是实现行政格局与开发格局兼容。鄂州城乡一体化试点以破解“二元”体制为改革的核心，打破现有的行政区划，按照“三区三城”六大功能区的城市架构，构建与之相匹配的“市级政府、功能区、街道办事处三级管理”的体制，不断推动行政管理走向扁平化、行政职能配置合理化。城乡一体化以迁村腾地为关键措施，通过村庄集并使农村居民点的建设用地节约一半以上，能极大缓解城市发展过程中的要素制约矛盾。三是实现一方水土与一方产业和谐。鄂州是“百湖之市”，是武汉城市圈的重要生态屏障，梁子湖处于武汉、鄂州、黄石这一经济、人口最为密集的区域，对缓解经济密集区高速发展给生态带来的影响，形成城市圈基本生态框架和生态调节功能，具有不可替代的作用。鄂州把环境和产业有机结合，把保护与发展有机结合，实现可持续发展。

（三）突破传统的就农业谋划农业模式，坚持发展城乡融合的现代产业。产业一体化是城乡一体化的基础和依托，是统筹城乡发展的重要内容。它不仅是适应产业融合趋势的需要，也是改变城乡二元结构的突破口，还是优化产业结构的重要途径。城乡融合的现代产业在新型工业化、新型城市化和城乡一体化进程中起着巨大的推动作用。

鄂州市按照省政府主体功能区规划和武汉城市圈产业分工安排，大力推进特色优势产业发展，加快形成互融互补

的城乡一体产业发展格局。一是树立城乡产业联动发展的理念。摒弃传统的城乡产业“划江而治”、三次产业“各自为战”、农业产业“孤军奋战”的分割观念和作法，发掘城乡产业之间的“姻缘关系”，发展三次产业之间的“血脉联系”，以现代工业理念提升农业产业化水平，以特色农业的发展促进二、三产业的升级，以现代服务业的发展推动三次产业的融合，形成三次产业相互促进、城乡产业联动发展的格局，促进农业发展、农村进步和农民增收，增强城乡经济社会发展的活力。二是完善城乡产业一体化布局。按照省政府主体功能区规划、武汉城市圈产业分工安排和本地产业互融互补的需要，进一步调整和优化城乡产业布局。引导特色优势产业重点向主城区、开发区、三座新城和特色镇聚集。主城区以沿江物流、生态空间布局为重心，大力发展现代服务业；城东新区、鄂州经济开发区、葛华科技新城、红莲湖旅游新城、花湖工贸新城和梁子岛生态旅游区等六个地区各自有自己的产业定位。比方说，城东新区重点发展现代港口物流园和金刚石工具制造业，而红莲湖旅游新城则重点发展健身休闲旅游业和商住房地产业、大力发展商贸物流业；十个特色镇做精做特产业园区，着力打造产业突出、特色明显的工业重镇、商贸强镇、旅游名镇；其他乡镇利用自身条件，发展特色优势产业。农村地区依托资源特点，发展壮大水产、畜牧、蔬菜、林果四大支柱产业，建设一批农业特色板块，加快农业产业化经营，发展现代农业。三是突出城乡产业发展的重点。在统筹城乡产业发展过程中，重点推进优势工业和高新技术产

业集群式发展，重点发展现代农业，重点发展生产和生活性服务业，重点推进节能减排。

（四）突破传统的计划分配模式，坚持城乡基础设施建设一体化和公共服务均等化。坚持城乡基础设施建设一体化和公共服务均等化，是统筹城乡经济社会发展的两大着力点，是促进城乡共同繁荣的关键，是提高农民国民待遇的保障。传统的计划分配模式实际上是城市偏向模式，公共财政向城市倾斜，生产要素向城市聚集，导致城乡差距越来越大，以致出现“城市像欧州，农村像非州”的现象，这种城乡差别突出表现在基础设施和公共服务上。统筹城乡发展必须从“基础”做起，必须着力推进城乡基本公共服务均等化。

鄂州市特别注重基础设施建设和公共服务“两手抓”，两手都非常用力。一是政府资源向农村倾斜，加强农村基础设施建设。主要着力点放在三个方面：着力加强交通建设和村庄整治，着力改善农民生产生活条件，着力解决农民切身利益问题。全市重点推进农村路网、电网、供排水网、广播电视电话互联网、供气网和市场网等“六网”工程建设。二是公共服务向农村倾斜，推进城乡公共服务均等化。主要体现在“十项改革”和“八个全覆盖”上，市委、市政府颁发《均衡城乡公共服务推进城乡一体化的意见》，进行了户籍管理、就业、教育、医疗等十个重点领域和关键环节的改革，实现了城乡一体的供水、交通、医保、社会救助、文化体育、低保、社会保险、就业服务八个方面的全覆盖。三是目标定位向农村倾斜，实现城乡“两个基本一致”。努力做到城乡资源配置

的基本一致。在基础设施建设和公共事业上，合理配置城乡资源，让农民与市民同享公共财政的阳光。努力做到城乡公共服务标准和水平基本一致。均等化的目的是保障城乡居民都享有一定标准之上的基本公共服务，实质是“底线一致”，但基本公共服务均等化不是一样化，是在承认城乡现实差别的前提下，尽可能使城乡居民享受水平均衡的基本公共服务。鄂州市坚持城乡居民享受养老保险的标准一致，享受低保的标准一致，享受医疗保险的标准一致，享受城乡就业服务的标准一致，同时努力实现城乡公共教育的均衡发展、城乡公共卫生事业的均衡发展、城乡公共文化体育事业的均衡发展。

比较完善的基础设施和比较完备的公共服务，让农民在不离土、不离乡、不离业的情况下，实现向“居民”的转变，生活质量和幸福指数大大提高。在鄂州，已经出现了“非转农”的“城乡倒流”可喜现象：一部分早些年通过多种途径从村里走出去转成了市民的干部职工，现在竟“托人走后门”要求再转回来成为村民。还有，长期在杜山镇东港村做研究工作的8名大学教授购买了当地8栋别墅。这种“城乡倒流”现象“流”出一个算式，那就是“鄂州村居≥都市城居”，“等于”指的就是基础设施改善了和公共服务配套了，“软的硬的”与城市差不多了，“大于”指的是“两好一低”，即乡村比城市风景好、空气好，房价低。

（五）突破传统的城镇化建设模式，坚持发展中小城镇和农村新型社区。“三农”问题核心是农民问题，农民问题核

心是收入问题，收入问题核心是就业问题；从一定意义上讲，就业问题核心是城镇化滞后。城镇化的主要目的是为了实现农村人口向城市转移，逐步优化城乡人口结构，为建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入创造必要的环境条件。而传统的城市化发展道路，不仅没有很好地考虑农业、农村和农民的发展问题，反而以牺牲“三农”利益为代价。其结果是，城市化发展到一定程度后出现了多方面的瓶颈制约，导致农村问题更加突出。城乡一体化提出了一个全新的城镇化发展理念，那就是统筹城乡发展，把城镇化的推进和新农村建设紧密结合起来，实现城乡一体化发展。

鄂州市正在走一条“具有鄂州特色的城镇化道路”。一是在整体部署上坚持把城镇化和新农村建设结合起来。用统筹城乡、实现城乡一体化的科学思想来指导新型城镇化发展道路，制定的“1311”的全域鄂州规划，既是全域鄂州城镇化规划，也可以当成全域鄂州新农村建设规划，准确地说是把城镇化发展和新农村建设有机结合起来的发展规划。所以，罗清泉书记评价说：“一旦‘1311’的布局实现了，不仅鄂州市的新农村建设提高到很高的水平，而且还探索出了一条符合我国农村实际、具有鄂州特色的城镇化建设道路。”二是在战略措施上坚持把城镇化和武汉城市圈发展结合起来。从大都会发展的观念来讲，鄂州就是武汉的一部分，而且是核心层。所以鄂州提出的“两个率先”战略目标中有一个就是率先融入武汉城市圈。率先融入必须率先对接，鄂州的城镇化就是放在建设武汉城市圈这个战略层面上来谋划的。这是鄂州城镇

化的又一特色，更是鄂州城镇化的巨大优势和战略举措。鄂州的三座新城已经打造成了对接武汉、黄石的三座桥头堡，开始发挥重要的前沿阵地作用。葛店和红莲湖一个创业基地、一个休闲场所，与武汉东湖高新区形成了“三城对接”态势；花湖与黄石已经联结并形成产业与人居功能的良性互补，这三座新城不仅成为了鄂州城镇化和鄂州经济社会发展的增长极，也是武汉城市圈中发展最具潜力和活力的板块。三是在重点把握上坚持把发展中小城镇和建设农村新社区结合起来。鄂州城镇化发展是两轮驱动，一轮是大力发展中小城镇，一轮是着力建设农村新社区。通过发展中心城镇扩大劳动就业，增加农民收入，吸引农民进城居住，从而带动农村新型社区发展；通过建设农村新社区节约土地，提高劳动力素质，提高土地产出率，提高产业发展水平，解决中小城镇发展的一些制约因素。鄂州通过新社区建设能够节约5万多亩土地，这将是未来鄂州城镇化发展和工业化发展的最大空间、最大资源、最大本钱。

鄂州农村新社区建设是就地转移农民、提升农业、美化农村的一大创举。它既是城镇化特别是小城镇建设的一个“末级完善”，又是新农村建设的一个“模式发明”，具有特别的理论研究价值和实际推广价值。它通过迁村腾地，推动土地向规模集中；通过产业布局调整，引导加工、流通、储运设施建设逐步向优势突出和特色鲜明的产业带聚集；通过改造旧村和建设新村，引导农民向社区集中；通过加大基础设施建设，改善老百姓的生产生活条件；通过实现公共服务的均等

化，提高农民的国民待遇。按照“全域鄂州”规划，按照新农村建设“五句话”要求，鄂州市将全市320多个行政村、1780

个自然村塆打造成106个新社区。主要采取“六种模式”：规

划引导模式、迁村腾地模式、项目拆迁模式、城中村改造模式、产业培育模式、环境整治模式。坚持“五个统一”：统一整村规划、统一产业布局、统一基础设施、统一公共服务、统一建筑风格。产业发展上实行“四个转变”：单干向专业合作转变，分散向规模经营转变，传统种植向现代种养加转变，增产向增效增收转变。村庄建设上实行“三个结合”：改造老村和建设新村结合，政府引导和市场运作结合，群众主体和社会支持结合。资源利用上做到“三个整合”：整合部门力量，整合各路资金，整合政策优势。建筑风格上提供“六种样式”：徽式、欧式、中式、别墅式、复式、其它式。选择一个样式的集合成一个群落。每个新村设立“1+8”综合服务中心：“1”是指村（社区）党支部、村委会和农民经济组织综合办公场所；“8”是指便民服务中心、维稳站、文体活动中心、劳动就业培训中心、卫生服务站、计划生育服务站、农村党员群众电教中心、村级综合服务社，为农民群众提供基本公共服务。建设过程中着力解决“四大难题”：钱从哪里来、人往哪里去、房在哪里建、地往哪里调。坚守“四条底线”：不加重群众负担，不增加村级债务，不损毁基本农田，不破坏生态环境。这种新社区，应该说还是农村，但住进去的老百姓都说，跟城市差不多，甚至比城市还好，农民感觉非常满意。调研座谈会上，桐山社区支书柯中新调侃地说：“我们已经在新社区

‘就地转身’了，不想再往大中城市‘长途转移’了!”

（六）突破传统的行政管理模式，坚持体制机制创新。二元结构的主要症结在体制机制上，它是统筹城乡发展的主要制约因素。推进城乡一体化，关键是要破除造成城乡分割的各种体制障碍，形成有效促进城乡协调发展的体制机制，这是试点工作的重点和难点，也是试点工作的核心。城乡一体化要求建立城乡统一的基本制度，包括建立城乡统一或城乡相互衔接的公共财政制度、财产制度、土地制度、户籍制度、劳动就业制度、福利保障制度和教育制度、财税金融制度等。此外，还有领导体制、工作机制和保障措施等方面的创新也是非常重要、不可或缺的。

鄂州市充分利用先行先试权，加大改革力度，突破传统的二元计划体制和行政管理模式，从体制机制上进行创新。一是根本制度上创新。按照统筹城乡发展、实现城乡一体化的指导思想和“以城带乡、以工促农”的根本方针，出台了《关于统筹城乡发展推进城乡一体化的决定》、《城乡一体化三年行动方案》，出台《关于均衡城乡公共服务的意见》，编制了社会保障、社会救助、供水、交通、文化体育、教育、金融服务、市场建设等8个城乡一体化改革试点方案。这是城乡一体化试点最具本质意义的制度创新。具有经典开拓价值的是以鄂州市委、市政府名义下发的《关于均衡城乡公共服务的意见》（鄂州干部群众把它简称为“30条”）。这份文件值得全省各地认真学习研究、借鉴参考。这里面包括有“十大改革”。比方说户籍制度改革，这个“顽固堡垒”攻下来了，城乡

一体化便有“豁然开朗”的境界。鄂州一地不可能攻下这个“大碉堡”，但他们勇敢探索的精神、务实求是的态度以及地域性、阶段性的成果都是十分可贵的。二是保障制度上的创新。加强党的领导是做好农村一切工作的根本保障。一方面加强和创新对试点工作的领导。市委、市政府成立了高规格的推进城乡一体化工作领导小组，由市委书记、市长任组长。组建市统筹城乡发展办公室加强对推进城乡一体化工作的督促检查。建立健全新农村建设和城乡一体化政绩考核体系，市区领导带头挂点28个城乡一体化示范村。与35家省直部门

建立“厅市共建”合作机制。市直机关抽调1000多名机关干部进驻中心村开展“结对共建”工作。另一方面加强和创新农村基层组织建设。在全市开展了“五联一创”活动。按照“一主三新十特百新村(新社区)”的城乡空间布局一体化要求，以106

个中心村（新社区）和43个城镇新社区为重点，合理调整基层党组织设置。依托龙头企业、行业协会和农业板块，建立“产业型”党组织。最有特色的地方是在农村新社区建立“1+8”的管理和服务模式，这一模式以党组织为核心，村民自治组织为主体，经济组织为支撑，理事会联手监事会进行社会管理和服务。这一模式突出了基层党组织的领导作用，发挥了基层民主作用，明确了经济支撑作用，并且把三者有机结合起来，是新时期农村基层组织建设的一大创举。三是在操作层面上创新。全市统一出台了城乡一体化资金管理、农村新区规划建设管理、国土整理管理等3个管理办法，着力探索解决资金投入、劳动力转移、土地流转等一些实际问题，

并且从制度层面上加以推进和规范。比方说在解决新村建设资金投入问题上，探索了资源整合建新村、政策引导建新村、民间投入建新村、部门帮扶建新村、乡情回报建新村等多种模式。体制机制创新激发了城乡一体化活力，促进了农村经济社会发展，提高了农民国民待遇，缩小了城乡差别。农民兄弟对此有最直率、最朴实的表达，横台社区老百姓家家门前挂着一串红灯笼，上面写着同一幅对联：“红红火火新生活，幸福感谢共产党！”

四、加快推进全省城乡一体化几点建议

鄂州市城乡一体化试点正按照“一年重点突破，三年明显变化，五年大变化”的既定目标奋力推进。试点开展的时间不长，工作中遇到了一些体制机制、政策导向、资金投入等方面的困难和问题，主要包括如何解决好破除城乡二元体制机制的问题、如何解决好土地流转、节约和利用的问题、如何解决好农村产权制度改革的问题、如何解决好推进城镇化过程中政策导向的问题、如何解决好建设资金哪里来的问题等，需要进一步在大胆探索中有效破解，也需要上上下下结合起来研究解决。总结鄂州试点经验，思考如何加快推进全省城乡一体化进程，我们提几点建议。

（一）强化认识。统筹城乡发展、促进城乡一体化是党中央作出的重大战略部署，是贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的重要内容。当前，城乡发展不平衡，居民收入差距较大，要素配置不均衡，公共服务不均等，二元结构矛盾突出，已成为制约科学发展的突出问题。大力推进城乡一

体化是解决这些问题的根本途径；舍此，别无出路。各级党委和政府应当充分认识推进城乡一体化的重大意义，将它摆在贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的重要位置，纳入重要议事日程。

（二）制定规划。推进城乡一体化，离不开科学规划。有了科学的规划，就能够突破时空、地域和产业限制，从更大范围更高层次来谋篇布局，从宏观大局中把握局部发展的各种优势和特色，确定正确的发展思路；有了科学的规划，就能够从战略高度坚持正确的发展方向和目标，体现可持续发展的内在要求，同时又能够对近期改革和发展的重点内容进行具体安排、有效突破。统筹城乡发展是国家今后一个时期的重要发展战略，城乡一体化是统筹城乡发展的终极目标。鉴于此，要把促进城乡一体化作为重点内容纳入我省“十二五”规划之中，着手制定促进我省城乡一体化发展的具体实施纲要。要在发展路径、体制机制、工作思路上大胆创新，对全省逐步推进城乡一体化进行统一规划，有效指导。

（三）扩大试点。省委、省政府把鄂州确定为全省城乡一体化试点城市，旨在通过在鄂州先行先试，为全省统筹城乡发展和区域发展积累经验、探索新路。鄂州城乡一体化试点经验是完全可以推广的。各地应当学习和借鉴鄂州的经验，选择城镇化水平较高、工业基础较好、有一定区位优势的地方积极开展试点，为进一步推进城乡一体化探索路子。目前，武汉市汉南区、荆门市东宝区等地已经开始进行城乡一体化试点，取得了很好成效，积累了经验。省里对这些试

点地区应当在资金上给予奖励和支持，在政策上给予倾斜，以激发各地开展试点的积极性。

（四）制定政策。要下大力破除城乡二元体制的障碍，鼓励试点地区大胆创新，先行先试。一是学习借鉴成渝地区的成功经验，启动农村产权制度改革。可以首先在城乡一体化试点地区开展以为农民承包地、宅基地、房屋确权、登记和颁证，建立农村产权交易机构为核心内容的产权制度改革，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。通过市场之手，充分发挥市场配置资源的基础性作用，让农民手中的“死”资产变成“活”资本，使农民成为真正的市场主体，使农村的生产要素自由流动起来。二是适应新情况新变化，制定农村土地合理流转、节约使用的相关政策。在推进新农村建设和城乡一体化过程中，土地问题已经成为农民关注的热点、影响农村社会稳定的焦点、推进城乡一体化的难点。农村土地问题之所以复杂，根源在于产权不明晰。要在农村产权制度改革的基础上，按照公平交易、保护耕地、节约用地、维护农民的合法权益、合理补偿的原则，调整、完善农村土地政策。三是突破现行政策，为试点地区创新体制机制创造条件。鄂州试点出台《关于均衡城乡公共服务的意见》30条和8个城乡一体化改革试点方案以及城乡一体化资金管理等3个管理办法，有的方案和办法在实施过程中遇到了一些阻力，主要是与国家、省里的大政策不能“对接”，省里应当责成相关部门研究此类问题，制定相应的政策措施，配合试点地区建立城乡一体化的新体制、新机

制。垂直管理部门要配合试点地区开展城乡一体化工作，及时调整过去城乡二元的工作思路和方法，形成城乡一体的管理模式。

（五）加大投入。资金投入问题是制约城乡一体化向纵深推进的“瓶颈”。破解资金难题需要从多方面入手，创新机制和办法，充分调动各方参与的积极性。一是借鉴仙洪试验区整合项目资金、集中投入建设的发展经验。仙洪试验区采取“性质不变、渠道不乱、统筹规划、集中使用、各负其责、各记其功”的办法，把土地整理、通村公路、水利建设、血防工程、“一建三改”等项目资金捆绑起来使用，充分发挥项目资金的整合聚集效应。基层的同志形象地喻之为“各炒一盘菜，共办一桌席”。这条经验是仙洪试验区建设的一个突出亮点，在城乡一体化试点中可以充分借鉴使用。二是先行垫付“迁村腾地”项目补偿资金。通过“迁村腾地”建新社区节约出来的土地还耕后可以获得国家的资金补偿，这是鄂州市推动农村新社区建设的重要资金来源。但这个项目实施周期比较长，要在迁村腾地完成、土地还耕后国家才下拨补偿款。建议省里出台政策，通过银行贷款、财政贴息的方式，先行垫付“迁村腾地”启动资金，待国家补偿资金到位后再归还银行贷款，以鼓励试点地区加快“迁村腾地”项目实施进程。三是吸引金融资本和社会资本投入。关键是通过农村产权制度改革，使农村生产要素自由流动，吸引金融和社会各类资本积极投入到农

村新社区建设和产业发展中去。四是引导农民投入。农村新

社区建设是节约土地资源、公共基础设施向农村延伸、城乡公共服务均等化的重要载体，是改善农村生产生活条件，提高农民生活质量和水平的重大举措。但由于资金投入量大，一定程度上存在“上热下冷”的现象，农民群众的积极性发挥不够。要通过规划带动、示范引导和政策激励，充分发挥农民的主体作用，调动农民向新社区聚集的积极性。农民群众的积极性调动起来了，推进城乡一体化过程中的很多难题都可以“迎刃而解”。

地方水利建设资金规模、来源和使用情况调

研报告

为全面了解地方水利建设资金规模、来源和使用情况，深入分析全国水利建设投资形势，更好地完成中央提出的各项水利建设任务，部规划计划司会同发展研究中心开展了地方水利建设资金规模、来源和使用情况调研。目前，书面调研已完成，在总结分析各地提交的相关数据表格和调研报告基础上，形成了本调研报告。

本次地方水利建设资金规模、来源和使用情况调研范围涉及全国31省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团及青岛、宁波、厦门3个计划单列市，调研内容为2011、2012年及“十一五”期间省级、市级、县级水利建设资金落实情况，包括中央安排补助投资项目和地方各级政府自主安排项目的资金落实情况。自来水厂、污水处理、城镇供排水管网等水务项目投资，以及特大防汛抗旱补助、水库移民后扶、大中型水库库区基金、水利工程维修养护等资金未列入调研范围。

近年来，各地认真落实水利投入稳定增长政策，千方百计

加大地方公共财政水利投入，努力寻求金融信贷新突破，积极吸引社会资本投入水利建设，水利建设投入稳定增长机制不断完善，水利投资呈现持续平稳较快增长势头。

（一）地方投资落实总量逐年上涨，2012年首次突破3000

亿元

中央水利投资力度逐年加大，地方水利建设投资规模连创新高，2006～2012年，地方水利建设资金落实总规模达到12240.9亿元，年度投资从2006年的885.6亿元增加到2012年的3082.5亿元，年均增长率达到23.1%；其中“十一五”期间共落实6645.4亿元，2008年突破1000亿元、2011年突破2000亿元、2012年突破3000亿元。

从地区来看，2006～2012年，东、中、西部地区落实的地方水利建设资金规模分别占全国总规模的49.2%、25.5%和25.3%。东部地区投资所占比重从“十一五”期间的52.3%下降至45.6%，下降了6.7个百分点，中部和西部分别提高4.9和1.8个百分点。从省份来看，2006～2008年地方水利建设资金落实规模超过100亿元的仅有浙江、广东2省，2009～2010年为浙江、江苏、广东、重庆4省（直辖市），2012年则激增至14个（详见表1）。

表12006～2012年地方落实投资超过100亿元的地区

排名

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

省份

投资

省份

投资

省份

投资

省份

投资

省份

投资

省份

投资

省份

投资

1

浙江

143.7

浙江

170.4

浙江

194.8

广东

266.4

浙江

196.5

广东

230.3

江苏

279.9

2

广东

117.6

广东

140.3

广东

158.3

浙江

194.5

江苏

144.2

江苏

219.3

浙江

255.6

3

江苏

138.4

广东

136.8

浙江

195.7

广东

221.1

4

重庆

106.4

重庆

106.0

河北

148.5

福建

151.8

5

云南

131.2

河北

144.5

6

重庆

115.3

重庆

149.3

7

陕西

109.6

河南

129.7

8

辽宁

105.3

云南

125.2

9

陕西

122.6

10

安徽

111.6

11

辽宁

105.2

12

上海

101.5

13

江西

100.6

14

山西

100.2

（二）省县级资金落实情况好于市级，投资来源仍以财政

投入为主

本次调研将资金来源划分为财政性资金、国内贷款、利用外资和其他社会投资（包括企业和私人投资、投工投劳折资、债券等），其中财政性资金又分为预算内固定资产投资、财政专项资金、水利建设基金、其他政府性基金、水资源费、土地出让收益计提的农田水利建设基金（自2011年始）和其他财政性资金。

2006～2012年，省、市、县三级落实地方建设资金比例分别为37.5%、21.7%和40.8%，省级平均每年增长117.9%、市级平均每年增长114.1%、县级平均每年增长110.4%。省级和市

级的资金来源中，财政性资金所占比例均为最高，分别占82.3%

和61.0%；县级资金来源中，财政性资金占58.4%，其他社会资金占27.8%，相对省级和市级来说，县级的社会资金投入更多。

从资金来源看，各级财政性资金8316.6亿元，占总投资的67.9%；各级贷款1944.5亿元，占总投资的15.9%；各级外资投入42.3亿元，占总投资的0.3%，各级其他企业和私人投资、投劳折资等1937.5亿元，占总投资的15.8%。

从财政性资金看，财政专项资金占财政性资金比例最高，为46.7%，水利建设基金和预算内固定资产投资分别占18.2%和16.3%。2011、2012年土地出让收益计提用于农田水利建设的资金分别达到117.4亿元和213.0亿元，占当年财政专项资金的15.1%和21.8%，占当年全部落实投资的4.7%和6.9%。

（三）防洪和农村水利工程为地方建设资金投入重点

地方水利建设资金主要用于防洪、水资源配置、农村水利、水土保持与生态、行业能力等5类项目建设，其中，防洪和农村水利项目投资规模最大，远远超过其他类型项目投资。2011、2012年，地方水利建设资金共投入防洪工程1983.9亿元，占总投入规模的比例最高，达到35.5%；其次是农村水利工程项目，两年共投入1781.5亿元，占地方水利建设资金总投入规模的31.8%。

各地投资重点具有明显的区域特征，其中东部地区以防洪

和农村水利项目为主，西部地区以农村水利和水资源配置项目为主，中部地区以农村水利和防洪项目为主。

（四）纳入水利部统计范围且安排中央投资项目的地方配套落实情况较好

2011年，纳入水利部统计范围且安排中央投资项目的地方建设资金共落实851.3亿元，占当年总投资的35.2%,比例最高。与各地区当年下达计划相比，总的落实率为100%，其中省级落实99.0%，市县级落实101.0%。从区域来看，19个省份落实率达到或超过100%，湖北（53%）、湖南（68%）、贵州（68%）落实较差。省级落实较差的有宁夏（48%，新建灌区与黄河近期防洪工程）、湖北（68%，节水示范与代燃料）、贵州（75%，中型灌区与节水改造）；市县落实较差的有湖北（45%）、湖南（58%）、贵州（59%）。从项目类型来看，落实率超过100%的为大江大河及主要支流治理、小型农田水利建设等，落实率低于80%的为病险水库（闸）除险加固、中小河流水文监测、界河治理等项目，低于60%的为蓄滞洪区建设项目。

2012年纳入水利部统计范围安排中央投资项目的地方建设资金共落实1068.3亿元，占当年总投资的36.4%,比例最高，总量比2011年提高31.0%。与各地区当年下达计划相比，总的落实率为86.3%，其中省级落实88.7%，市县落实84.1%。从区域

来看，内蒙古、江苏、广西、四川、云南、陕西、青海、厦门

等落实率超过100%,北京、天津、上海、宁波、福建、山东、青岛、海南落实率达到100%，落实较差的有贵州（35%，省级和市县落实均低于38%）、宁夏（54%，省级落实45%）、黑龙江（54%，市县落实36%）、山西（61%，市县落实27%）、江西（68%，省级落实49%）。从项目类型来看，落实率超过100%的为主要支流治理、敦煌水资源合理利用、石羊河治理、三峡库区水利专项、水毁修复等，落实率低于80%的为病险水库（闸）除险加固、中小河流水文监测、界河项目等，低于60%的为新建灌区、牧区水利、大型泵站改造、行业能力建设等。

（五）未纳入水利部统计范围但安排中央投资的项目投资所占比重较小

2011年未纳入水利部统计范围但安排中央投资项目的地方建设资金共落实21.6亿元，仅占当年地方投资的0.9%，与当年计划安排相比，落实率为117.9%，涉及21个省份，其中新疆兵团5.1亿元、黑龙江2.4亿元、湖北2.2亿元、重庆1.56亿元。

2012年未纳入水利部统计范围但安排中央投资项目的地方建设资金共落实27.1亿元，仅占当年投资的0.9%，与当年计划安排相比，落实率达100.5%，涉及24个省份，其中黑龙江3.6亿元、天津2.9亿元、重庆3.1亿元、福建2.3亿元。

未纳入水利部统计范围但安排中央投资的项目主要为千亿

斤粮食、国家节水增粮项目、节水贷款贴息、中低产田改造、公益事业一事一议财政补助资金、岩溶地区石漠化综合治理、烟区水源工程、以工代赈以及发改委直接安排的个别项目投资，如安徽南水北调洪泽湖抬高蓄水位工程、新疆专项等。

（六）省级自主安排投资主要用于防洪和农村水利工程

2011、2012年省级自主安排的水利建设资金具有以下特征：一是全国平均落实率高，达105%；二是财政资金为主要来源，占75%以上；三是省级投入占64%，市县投入占36%（江苏、浙江市县级投入占75%以上，福建省级和市县级各约占50%）。

2011年，省级自主安排水利建设资金701.1亿元，占当年地方落实资金的29.0%。其中，广东落实规模最大，达到97.6亿元，主要用于城市防洪和枢纽工程建设；上海落实79.5亿元，主要用于水闸、泵站、河道及海塘等防洪工程建设；云南落实63.9亿元，主要用于骨干水源工程建设和小型病险水库除险加固。

2012年，省级自主安排水利建设资金873.4亿元，占当年地方落实资金的29.8%，较2011年提高24.6%。其中，广东落实规模最大，达到112.1亿元，主要用于农村水利和防洪工程建设；浙江落实93.8亿元，主要用于围垦、防洪和水资源配置

工程建设；上海落实93.2亿元，主要用于水闸、泵站、河道、

海塘等防洪工程以及农村水利工程建设。

（七）市县自主安排投资主要用于水资源配置、农村水利和防洪工程

2011年市县自主安排水利建设资金841.5亿元，占地方水利建设资金总规模的34.8%，其中农村水利工程投资占33%，防洪工程占29%。2012年市县自主安排水利建设资金963.9亿元，占地方水利建设资金总规模的32.9%，较2011年增加17.5%，其中水资源配置工程投资最多，占45.7%，防洪工程、农村水利工程所占比重基本持平，各约占24.0%。

根据各地上报材料对地方水利建设资金相关政策进行了梳理，主要包括3个方面。

（一）有关政策文件出台情况

一是多数省份出台了关于加快水利改革发展的实施意见，明确提出了加大公共财政对水利的投入，拓宽水利融资渠道，广泛吸引社会资金投入水利。二是多数省份出台了水利建设基金筹集和使用管理办法或实施细则，特别是辽宁省沈阳市、锦州市、昌图县等多个市县也相应出台了管理办法或实施细则，

明确了地方水利建设基金征收范围、标准和使用方向。三是针

对不同类型的水利建设项目，部分省份出台了专项管理办法，如河北省出台了小型农田水利设施建设补助专项资金管理办法，吉林省出台了小（2）型病险水库除险加固项目和资金管理办法，黑龙江省出台了中小河流治理项目和资金管理实施细则，上海市印发了“十二五”期间河道整治项目腾地专项补贴意见等。

（二）不同地区省市县各级配套标准差异情况

由于不同地区经济社会发展水平差距较大，各类水利建设项目省、市、县级配套比例也存在较大差异。如一般小（2）型病险水库除险加固项目，河北省规定财政直管县省级承担65%，非财政直管县省级承担60%，其余由市县自筹；内蒙古自治区规定区级配套90%，其余由盟市自筹；海南省规定全部由省级承担；重庆市规定市级补助80万元/座，其余由区县自筹；云南省规定省级补助110万元/座，其余部分由市县承担。中小河流治理项目，江苏省规定省以上财政对苏南、苏中、苏北地区分别补助40%、60%和70%，云南省规定省级和市县级各承担50%，迪庆自治州全部由省级承担；安徽省规定省级配套20%。

（三）土地出让收益计提部分用于水利建设情况

多数省份规定从土地出让收益中提取一定比例专项用于水

利建设。其中，山东省规定从土地出让收益中提取10%～20%专项用于农田水利建设，西藏规定提取不少于15%的资金用于农田水利和防洪工程建设，北京市规定提取10%设立专项资金，用于中小河道治理等水务工程基本建设，宁夏规定从土地出让收益提取10%或从土地出让总收入提取5%用于农田水利建设。但从实际落实的土地出让收益计提用于农田水利建设资金规模来看，2012年为213亿元，远未达到全年土地出让收益的10%，相关政策未得到有效落实。

通过对比本次调研数据和当年水利建设投资统计数据以及分析各地提交的调研报告发现，目前各地地方水利建设资金在统计口径、政策落实和安排使用等方面存在以下问题或困难：

（一）本次调研填报数据与此前统计上报数据相差较大

本次调研填报的2012年地方水利建设资金落实规模为

3037.8亿元（不含大连和深圳），而此前统计上报的规模为

2680.5亿元，两者相差357.3亿元。其中，相差在10亿元以内的有13个省份，相差在40亿元以上的省份有8个，如河北、江苏、浙江3省本次调研的2012年地方水利建设资金落实规模分别较此前统计上报规模大80亿元、77亿元和60亿元，北京

则较此前统计上报规模小66亿元。扣除统计口径不一致因素，

此前统计上报的2012年地方水利建设资金总规模为3403亿元，较本次调研数据多365亿元。

（二）非税收入不足加剧了地方配套资金落实的困难

部分市县为保运转，存在挤占水利非税收入资金等情况，致使地方水利建设资金不能足额到位。如计提土地出让收益用于农田水利建设的政策未得到有效落实，主要有2方面原因：一是受国家宏观调控影响，2012年始，土地出让收入显著下滑，土地出让收益计提用于农田水利建设的资金规模较此前预估规模明显减少。二是由于市县财政紧张导致落实国家水利筹资政策和从土地出让收益中计提农田水利建设资金的政策未能完全落实到位。

（三）部分地区地方水利建设资金足额落实存在实际困难

目前，不同地区由于经济社会发展水平不同，地方财政投入水利建设的能力差别也较大，如贫困地区、边疆地区、少数民族地区的市、县财力有限，多为“吃饭财政”，财政大规模投入水利建设不太现实。尽管国家在安排中央补助投资时已考虑区域经济实际，对东、中、西部地区采取不同的补助政策，但部分地区要实现地方水利建设资金足额到位仍存在客观困难。如贵州纳入2012年水利部统计范围安排中央投资的项目，

2012年要求地方配套82.3亿元，而当年实际落实地方水利建设

资金总规模仅28.8亿元（其中中型灌区与节水改造仅落实

12.5%、中型水库仅落实24.7%）。

（四）部分地区地方水利建设资金未优先用于中央安排投资的项目

中央安排投资的项目多数都是关系国家经济社会发展全局或对人民群众切身利益有重大影响的民生工程，但部分地区在实际安排地方水利建设资金时，未按照中央统一要求优先用于该类工程。如云南省，从中央水利投资统计月报来看，2012年纳入水利部统计范围且安排中央投资的项目应落实地方建设资金64.3亿元，本次调研上报的实际落实规模为40.0亿元，落实率仅62.2%，而当年云南省地方水利建设资金落实总规模为125.2亿元，接近中央安排投资项目应落实地方建设资金规模的

2倍，大部分都用于地方自主安排的项目建设。河北、辽宁、贵州等省份均存在上述问题。

（一）研究落实相关水利投资政策，多渠道筹集地方建设

资金

建议进一步明确水利工程建设移民征地补偿标准、中央水利建设基金中“从成品油价格税费改革转移支付资金中足额安

排资金”等相关政策，使水利工程补偿标准跟上社会发展步伐。

加快出台水土保持补偿费征收使用管理办法及征收标准，为水土保持建设投入提供稳定来源。研究制定从加大公共财政水利投入、建立水资源有偿使用和投入机制、加强金融对水利的支持以及广泛吸引社会资金投入水利建设等四个方面，建立水利投入稳定增长机制。